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题目: 刘伯红:尊重保障妇女权利就是尊重保障人权
类别: 消歧公约
作者: 刘伯红
时间: 2010-04-27
来源: 人权杂志
关键字: 刘伯红 妇女权利 人权 联合国 消歧公约 诞生30年
全文:
刘伯红:尊重保障妇女权利就是尊重保障人权
——纪念联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》诞生30年

  1979年12月18日,第34届联合国大会以130票支持、0票反对、11票弃权的压倒多数,通过了《消除对妇女一切形式歧视公约》(以下简称《公约》),从而使联合国为妇女全面编纂国际法律标准的努力结出了硕果。30年来,《公约》在全世界为越来越多的政府与公众,特别是妇女组织和妇女所熟知,越来越广泛地发挥着保障妇女人权、提高妇女地位的重要作用。

  一、《公约》的特色、内容和作用

  《公约》秉承了《联合国宪章》(1945年)男女权利平等的精神,以及《世界人权宣言》(1948年)鼓励和尊重各国人民人权和基本自由的理念,在《妇女政治权利公约》(1952年)、《已婚妇女国籍公约》(1957年)、《关于婚姻的同意、结婚最低年龄和婚姻登记的公约》(1962年)等保护妇女特别易受损害权利公约的基础上,通过《消除对妇女歧视宣言》(1967年)、“联合国妇女十年”(1976-1985年)的推动,特别在联合国妇女地位委员会长达8年的起草过程的努力工作下,将妇女的权利扩展到政治、经济、社会、文化、公民和其他任何领域,形成了一部综合性的具有法律约束力和广泛适用性的妇女人权公约。

  《公约》是第一个把性别平等和非歧视要求法律化的联合国条约,它建立在男女平等和保障妇女人权的原则上,被公认为“国际妇女人权宣言”。它界定了对妇女歧视的定义,通过立法程序规定妇女权利,使缔约各国对妇女享有平等权利负有不可推卸的责任,并要求政府通过法律、政策和方案措施,消除对妇女的歧视,是妇女运动和国际社会数十年努力保护与促进妇女权利的重要成果。

  《公约》于1980年7月17日联合国第二次世界妇女大会上开放签署,当天即有64个成员国签署了公约。《公约》于1981年9月3日开始生效,是当时联合国人权文书中生效最为迅速的。到2009年9月29日,已有186个联合国成员国签署了《公约》。

  《公约》包括序言和6个部分,共30条。序言宣称,消除对妇女的歧视和促进男女平等是联合国的核心原则。第一部分(第1-6条),界定了对妇女歧视的定义,即“基于性别而作的任何区别、排斥或限制,其影响或其目的均足以妨碍或否认妇女不论已婚未婚在男女平等的基础上认识、享有或行使在政治、经济、社会、文化、公民或任何其他方面的人权和基本自由”。要求缔约各国采取立法、行政、暂行特别措施等一切适当措施,提高妇女地位,改变社会和文化行为模式。第二部分(7-9条),规定缔约各国承诺保护妇女参与公共和政治生活的权利。第三部分(10-14条),要求缔约各国承诺在教育、就业、健康、经济、社会和文化生活中消除歧视。第四部分(15-16条),要求缔约各国在法定权利行使以及婚姻家庭法方面,给予妇女与男子平等的地位。第五部分(17-24条),设立消除对妇女歧视委员会,规定了委员会的职能以及缔约国的报告义务和要求。第六部分(25-30条),加入公约、保留权利、争端解决、作准文本等执行机制。

  《公约》规定了“消除对妇女歧视委员会”为监督各缔约国政府执行《公约》的专门机制,赋予“委员会”以“一般性建议”的方式对《公约》进行更新和扩展。目前,委员会已制定出26个“一般性建议”,与时俱进地将妇女权利扩展到更多的方面和更深的领域。

  为保证《公约》的有效执行,1999年12月10日,即20世纪最后一个人权日,联合国开放了《公约》的《任择议定书》,供各缔约国签署、批准和加入。《任择议定书》为受到侵犯但已用尽本国法律仍不能保障自身权利的妇女采取补救措施,它授权“消歧委员会”通过来文机制和调查机制,调查被侵权妇女所在国严重或系统违反《公约》条款的情况。至2009年8月5日,已有98个联合国成员国签署了《任择议定书》。

  《公约》对缔约国提交执行报告提出要求:缔约各国应定期向联合国秘书长提交报告,说明该国执行《公约》的情况,供消歧委员会审议。


  二、中国政府积极签署并认真履行《公约》

  在1980年联合国第二次世界妇女大会上,中国政府代表团团长,时任全国政协副主席、全国妇联主席的康克清,代表中国政府签署了《公约》,我国成为《公约》最早的缔约国之一。同年9月,《公约》得到第五届全国人大常委会第16次会议的批准(对第29条国际仲裁予以保留)。

  1、制定相关法律法规保障妇女权利。中国政府认真履行对《公约》的承诺,将男女平等的核心原则纳入中国各项法律政策,制定了以《中华人民共和国宪法》为基础,以《中华人民共和国妇女权益保障法》(1992年制定,2005年修订)为主体,包括《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国继承法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国母婴保健法》、《中华人民共和国就业促进法》等在内的一系列促进性别平等的法律法规,促进和保障妇女享有与男子平等的政治、经济、社会、文化、婚姻家庭等方面的各项权利。各省、市、自治区还根据《中华人民共和国妇女权益保障法》,制定了本地区的“实施细则”。各地相继成立了3200多个“维权法庭”和“维权合议庭”、2000多个家庭暴力投诉站、400多个妇女庇护所、350多个家庭暴力伤情鉴定中心,维护妇女权利并消除对妇女的暴力。

  2、建立提高妇女地位的国家机制。中国政府于1990年成立了国务院妇女儿童工作委员会,包括政府部门和非政府组织的34个成员单位,其基本职能是协调和推动政府有关部门做好维护妇女儿童权益工作,制定和实施妇女和儿童发展纲要,为妇女儿童事业提供必要的人力、财力、物力,指导、督促和检查各省、自治区、直辖市人民政府妇女儿童工作委员会的工作。国务院妇儿工委成立近20年来,制定并监督实施了与妇女儿童权利相关的法律和发展纲要(简称《两纲(中国妇女发展纲要、中国儿童发展纲要)》、《两法(妇女权益保障法、未成年人保护法)》),集中财力物力,解决了降低孕产妇死亡率、消除新生儿破伤风、分步骤全部免除农村义务教育阶段学生学杂费、免费对贫困地区妇女宫颈癌和乳腺癌筛查等的政策及其财政支持等问题。

  3、制定并执行《中国妇女发展纲要》。中国政府积极承办了1995年联合国第四次世界妇女大会,将男女平等作为中国社会发展的基本国策。作为第四次世界妇女大会的东道国,中国政府率先于第四次世界妇女大会前就颁布了《中国妇女发展纲要》(1995-2000年),将《北京宣言》和《行动纲领》的基本原则和主要精神融入其中,并根据中国国情,确定了11项主要目标。在党和政府的重视和支持下,在地方政府和社会各界的合作和努力下,2000年《中国妇女发展纲要》的各项指标和任务基本完成。中国政府又于2001年5月颁布了第二部《中国妇女发展纲要(2001-2010年)》,涵盖了《北京行动纲领》和《千年发展目标》优先领域的6个主要目标、34项具体目标和100项政策措施。目前,第二部《纲要》完成时间将近,第三部《纲要》的论证工作已经展开。

  4、制定并实行《国家人权行动计划》。2004年,新修订的《中华人民共和国宪法》明确规定:“国家尊重和保障人权”(三十三条第三款),使中国的人权事业获得了空前的进步和发展。2009年国务院新闻办公室公布了中国历史上第一个《国家人权行动计划(2009-2010年)》,表达了中国政府执行联合国主要人权公约的意愿和行动。在实现和保障妇女人权方面,《行动计划》也制定了7个目标:1)提高妇女参与管理国家和社会事务的水平;2)保障妇女工作权利和获得经济资源的平等权利;3)保障女性受教育的权利;4)保障妇女的生育权利,完善生育保健服务;5)预防和打击拐卖妇女犯罪;6)禁止针对妇女的一切形式的家庭暴力,探讨建立预防、制止、救助一体化的反对家庭暴力的机制;7)对被监禁女性采取适用女性特点的管理方式,并提出了相应的人权教育和人权合作措施。

  5、认真履行《公约》的报告义务。根据《公约》规定,中国政府于1982、1989、1997、2003年分别向联合国消歧委员会提交了6次“关于《消除对妇女一切形式歧视公约》执行情况报告”,并于2006年8月接受了联合国消歧委员会对中国提交的第五、六次联合报告(包括香港特区政府的第二次报告和澳门特区政府的首次报告)的审议。在这次审议时,中国政府史无前例地派出包括12个部委在内的41人组成的规模庞大的高级代表团与会,表达了对执行《公约》的高度重视和政治意愿,也顺应了国际社会日益尊重和保护妇女人权的潮流和趋势。

  与此同时,中国的各级各类妇女组织也为促进妇女发展、维护妇女权利进行了多种多样持续不懈的努力,致力于将性别平等纳入立法决策的主流,并在促进妇女参政、妇女就业、妇女教育、妇女健康、农村妇女的权利、反对对妇女的暴力等方面做出了积极的贡献。

  三、积极回应妇女人权领域的挑战

  联合国消歧委员会于2006年8月25日发布了《消除对妇女歧视委员会的结论性意见:中国》①,共56条②。委员会对中国政府为履行《公约》义务而不断完善法律、政策和社会发展规划,派遣高级代表团参加《公约》执行报告的审议,在香港、澳门回归后立即履行《公约》等,给予了充分肯定。同时提出下列主要关切领域和建议。

  (1)针对中国国内立法仍未根据《公约》第一条对歧视妇女,包括直接歧视和间接歧视③做出定义,委员会重申,建议缔约国按照《公约》要求,着力理解实质性平等和不歧视的含义,在国内法律中做出对妇女的歧视,包括直接歧视和间接歧视的定义。

  (2)针对中国法律缺少有效法律援助的规定,妇女在歧视案件中对司法的利用仍然有限,《公约》看来尚未在任何法院得到援引,委员会建议将《公约》及相关国内立法,作为对法官、律师、检察官等司法人员进行法制教育和培训的内容,并确保熟悉《公约》和承担义务;促请缔约国提供有效法律援助,以使妇女能够加以利用。

  (3)针对报告没有列出按性别、地区和民族分列的数据,也没有妇女状况与男子状况的比较资料,委员会因此无法全面了解妇女在《公约》所述领域的现状及其变化趋势,委员会促请缔约国研究在收集和提供按性别、地区和民族分列的统计资料方面遇到的障碍,促进和提供资料工作,以增强制订和实施旨在促进性别平等和妇女享受人权的定向政策和方案的能力;在下次定期报告中提供此类统计资料及演变趋势,以深入评估在执行《公约》方面取得的进展。

  (4)针对妇女可能无法像男子一样受益于总体经济增长和发展,经济结构调整给男女带来的不同后果,特别是对农村妇女和女童产生的影响,委员会促请缔约国加强监测经济发展和变革对妇女的影响,定期对所有社会经济政策和减贫措施进行性别影响分析;采取定向措施,以防止和消除经济结构调整对妇女,特别是农村和偏远地区妇女或少数民族妇女的任何负面影响。

  (5)针对对妇女和男子一直存在的根深蒂固的陈旧定型观念,这些观念继续贬低妇女价值和侵犯妇女人权,委员会促请缔约国制订全面办法,包括法律、政策和提高认识措施,消除传统上对妇女和男子在社会中的作用的陈旧定型观念,应让公务人员和民间社会参与,并以全体居民特别是男子和男童为对象;促请缔约国评价自2000 年以来的课程和教科书改革的性别敏感性,并进一步确保清晰阐述男女平等的原则。

  (6)针对缔约国缺乏全面的国家立法禁止暴力侵害妇女行为以及为受害人提供利用司法的机会和支助并惩罚犯罪行为人,并且缺乏关于一切形式的暴力侵害妇女行为的统计数据,委员会促请缔约国制定一项全面的法律禁止暴力侵害妇女行为,并确保公、私领域一切形式的暴力侵害妇女和女童行为构成应依刑法治罪的犯罪;立即向暴力侵害的妇女和女童提供补救和保护;加强收集有关一切形式的暴力侵害妇女行为的数据系统,并将这种资料列入下次报告中。

  (7)针对妇女包括少数民族妇女,在公共及政治生活和决策职位(包括在外交部)中任职人数仍然偏低,村民委员会组织法没有规定村民委员会中男女人数应当相等的问题,委员会鼓励缔约国采取持续的措施,制订足够的数字目标、指标和时间表,从地方至国家一级,在一切公共生活领域争取人数相同的妇女正式参与民选机构和委任机构的工作,在政府各部门包括国家外交部任职。

  (8)针对农村妇女特别在获得教育、保健、就业、参与领导工作和土地财产等方面处于不利的地位,委员会建议缔约国采取一切必要措施,努力争取农村妇女积极参与农村发展政策和方案的设计、制订、执行和监测,以加强《公约》第十四条的执行;请缔约国在下次报告中提供全面的资料,包括按性别分列的数据,说明农村妇女,包括少数族裔妇女的状况,特别有关其教育、就业、健康和遭受暴力的情况。

  (9)针对就业部门包括非正规就业部门妇女的状况,委员会建议缔约国采取进一步的措施克服纵向和横向的职业隔离,加强监测和有效执行立法框架,确保妇女同工同酬、平等获得社会福利和服务,防止妇女在公、私部门的就业领域遭受歧视,包括性骚扰。

  (10)针对对性别选择堕胎、杀害女婴、不登记和抛弃女孩和强迫堕胎等非法行为,委员会敦促缔约国加强监测禁止性别选择堕胎和杀害女婴的现行法律的执行情况,并通过惩罚越权官员的公平法律程序来执行这些法律;建议对计生官员进行强制性的两性平等教育,加大力度从根源上解决在农村仍然很流行的要有儿子的观念,通过扩大保险制度及养老金,惠及广大百姓特别是农村地区的百姓。

  (11)委员会呼请缔约国遵守7项主要的国际人权文书④,使妇女在生活各方面更能享受人权和基本自由;呼请缔约国批准公约《任择议定书》、《公民及政治权利国际公约》和《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》;敦促缔约国在履行《公约》规定义务时充分利用和切实执行《北京行动纲领》和《千年发展目标》;吁请广为分发本结论意见,并吁请妇女非政府组织参与《公约》的执行、跟进和定期报告的起草。

  妇女的进步程度是衡量人类社会文明的重要尺度。1949年中华人民共和国建立,特别是改革开放以来,我国的男女平等事业和妇女权利保障取得了举世瞩目的发展。但是,新的国际形势和新的社会发展状况又对我们提出了更高的要求,我们应该充分利用联合国有关文书的机制、有利的国际形势和资源,把中国性别平等与和谐发展的事业做好,认真履行我们的承诺,造福于人民,贡献于人类。为此提出如下建议:

  1、大力宣传和倡导《公约》。调查显示,包括《公约》在内的一些联合国推进性别平等的主要国际文书在我国社会、党政部门包括妇女组织中的知晓率是比较低的,在公众中的知晓率就更是有限。被访的政府官员和群团干部大部分知道《中华人民共和国妇女权益保障法》,但不知《消除对妇女一切形式歧视公约》;知道联合国第四次世界妇女大会在北京召开,但不知有《北京行动纲领》;知道《中国妇女发展纲要》,但不知有《千年发展目标》。重要的是,这3个文件都是中国政府先后承诺的,倘若政府官员都不知此,那么,政府的承诺谁来实现?如何实现?倘若妇女组织的成员不知此,如何制订妇女发展战略?如何促进妇女地位的提高?如何监督政府履行承诺?倘若公民不知此,如何平等参与社会发展和实现自身的权利?因此,亟待在全社会、特别是政府决策部门和决策者中大力宣传倡导包括《公约》在内的国际人权文书和促进性别平等的联合国文书。

  2、领导人和决策者明确而坚定的政治承诺。明确而坚定的政治承诺是实现《公约》的重要前提条件,只有对社会性别平等的议题和实现平等与非歧视的意义有深刻的认识,才会有明确坚定的政治承诺,并不遗余力地做出一系列努力。但在现实社会发展的实践中,以为“经济发展了,性别平等问题和妇女人权保障就自然而然解决了”,“中国妇女地位已经很高了,没有什么不平等了”,“中国社会发展的重大问题很多,妇女问题太奢侈了”,“男女平等是妇联的事,别老来找政府的麻烦”等认识,还比较广泛地存在着。实际上,如何认识和推进社会与经济的和谐发展, 如何看待妇女在可持续发展中的地位和作用,如何评价社会发展目标中的成就和问题,都是对领导人和决策者执政能力的重大考验,也是评价政府善政能力的重要标志。否则,有关国际公约的签署就仅可能是一种象征,有关性别平等机构的建立就可能是一种摆设,有关性别平等的法律政策就可能停留在文件上。

  3、应有明确和有权威的贯彻执行机制。首先,应有权威的政府部门负责贯彻执行《公约》,在我国,应由国务院妇女儿童工作委员会负责统筹贯彻,因此,应将贯彻《公约》尽快纳入到国务院妇儿工委的工作职能中去;其次,应将《公约》特别是《北京行动纲领》和《千年发展目标》中的重要指标,纳入到我国的国民经济的社会发展的各项目标和各发展项目中,将《公约》中的各项妇女权利逐步纳入到我国的各项主流法律政策中,尽快消除我国法律政策中“直接歧视”的内容(“基于性别而做的区别对待”),进而逐步消除“间接歧视”的情况;第三,应加快建立和国际接轨的分性别的统计和监测评估体系,下一次提交《公约》执行报告的时间已经到了(2010年),向联合国消歧委员会提交分性别的数据统计迫在眉睫;第四,加强相关工作机构和工作人员的能力建设,包括相关机构的组织文化建设,开展提高社会性别主流化能力和保障妇女人权能力的相关知识技能培训。

  4、应有切实可行的可持续的政策机制和资源支持。首先,贯彻执行《公约》,需要制定、完善和落实各项以人为中心的性别平等的公共政策。在我国,不少政策制定者还存在着“社会性别盲点”,以为一个中立的政策会带来所有人受益的结果,不知道在一个性别偏好的文化和制度背景下,中立的政策往往带来歧视性的后果(间接歧视或实质性歧视),因此,必须制订相应的倾斜性政策以纠正既有的性别偏差。其次,应加大对西部和贫困地区的资源投入。只有将对《公约》的承诺落实到预算和资源分配上,才能确保有关计划、措施和目标的实现。资源的保障,既包括充足的资金,也包括相应的机构设置和人力资源。

  5、发动非政府组织和民众参与《公约》的倡导和执行。尽管《公约》承诺和执行的主体是政府,在我国是党和政府,这也是联合国社会性别主流化的要求,但非政府组织、特别是妇女非政府组织也应在《公约》的实施和监测评估中发挥重要作用,这也是《公约》本身的要求。此外,男女公民也都应成为实施《公约》的主体。在我国,人们习惯把社会性别问题看成妇女问题,把妇女问题看成妇女本身的问题,解决妇女问题的思路是提高妇女素质。在这之中,既没有男性的改变和参与,也不触动社会政策和制度,不但把社会性别问题妇女化边缘化了,也不可真正解决这些问题。因此,贯彻实施《公约》,必须有男性的积极参与和两性的和谐对话与互动。

  以联合国的妇女人权公约放眼世界,考量中国,中国在执行《公约》和实现性别平等方面,同联合国的要求和国际社会的榜样还有一定的距离,我们还有漫长的路要走。回顾历史,中国政府曾经在经济和社会发展水平相对较低的情况下,采取积极的态度与措施,在推动男女平等方面取得了令人瞩目的成就。我们应该在新的历史条件下,继承这份优秀的政治遗产,借鉴国际社会的成功经验,把握机遇,迎接挑战,加大力度,奋起直追,履行《公约》的义务,对历史和人类做出中华民族应有的贡献。

  (作者系全国妇联妇女研究所副所长)

  注释:

  ①《结论性意见》全文见联合国网站,网址:www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/36sess.htm.

  ②其中程序说明1条,导言3条,肯定的方面3条,对大陆的主要关切领域和建议27条,对香港特别行政区的主要关切领域和建议10条,对澳门特别行政区的主要关切领域和建议4条,对缔约国的呼吁和要求8条。

  ③歧视通常分为不同的类型,如直接歧视和间接歧视。直接歧视通常指因性别而被置于不利的地位或区别的对待,例如,仅仅因为是女性而被拒绝进入或退出劳动力市场;间接歧视指表面上中性的政策或标准,不加区分地适用于每一个人,但它却对女性群体产生不利后果,例如,要求刚刚休完产假的妇女立即承担全职工作,就被认为是构成了间接歧视。

  ④七项主要国际文书:《经济、社会、文化权利国际公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《儿童权利公约》和《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》,以及我国已于1998年签署、但人大常委会尚未批准的《公民及政治权利国际公约》。
访客你好,
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