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题目: 21世纪议程(续2)(1992)
类别: 涉及妇女发展的宣言及行动纲领
发布单位: 联合国
通过时间: 19920600
通过地点: 埃及开罗
关键字:
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21世纪议程

第8章
将环境与发展问题纳入决策进程
导言
8.1 这一章包括六个方案在内:
a.将环境与发展问题纳入政策、规划和管理各级进程;
b.制订有效的法律和条例构架;
c.有效利用经济工具以及市场和其他奖励措施;
d.建立综合环境和经济会计制度。
方案领域
A.将环境与发展问题纳入政策、规划和管理各级进程
行动依据
8.2 许多国家普遍采用的制订决策制度倾向于在政策、规划和管理的各级上将经济、社会和环境要素分开。这对社会各团体(包括政府、工业和个人)的行动都有影响,并对发展的效率和可持续能力产生重大影响。如果要使环境与发展成为经济和政治决策的中心,就必须根据各国的具体条件来调整,甚至是根本改变决策方式,实际做到将这些因素充分结合起来。近年来有些国家的政府已经开始对政府的体制结构进行重大改革,以便在制订经济、社会、财政、能源、农业、交通、贸易和其他政策决定时能够更有系统地考虑环境问题,以及这些领域的政策对环境方面产生的影响。同时,还促使当地政府、工业界、科学界、环境团体和社会大众在制订环境与发展有效方针的进程中形成新的对话形式。促进改变的责任应由政府承担,但政府要与私营部门和地方当局合作,也要与国家、区域和国际组织,特别是环境规划署、开发计划署和世界银行合作。各国交流经验也很重要。国家计划、目的和目标、国家法规、规章和法律;以及不同国家的具体情况成为进行这种一体化工作的总的框架。在这方面,必须牢记着,如果要在发展中国家划一适用环境标准,可能会造成严重的经济和社会代价。
目标
8.3 总目标在于改进或改变制订决策程序,以期使社会经济和环境问题可以全面结合,并保证大众更广泛地参与。认识到各国将根据其普遍条件、需求、国家计划、政策和方案来制定本身的优先次序,提出下列各项目标:
a.审查各国的经济、部门和环境政策、战略和计划以保证逐步将环境与发展问题结合起来;
b.在所有决策级别上加强体制结构,使环境和发展问题全面结合;
c.建立或改善机制,促使有关个人、团体和组织参与所有各级的决策;
d.建立国内决定程序以便在决策时使环境与发展结合起来。
活动
(a)改善制订决策进程
8.4 主要的需要是使环境与发展决策进程结合起来。为此,各国政府应进行全国审查,并酌情改善制订决策进程,以其在推动符合经济效率、社会公平以及负责任和无害环境的发展进程中实现经济、社会和环境问题的逐步结合。各国应根据其国家计划、政策和方案为下列活动制定其本身的优先次序:
a.确保在所有级别决策和所有部门内将经济、社会和环境考虑结合起来;
b.采用国内拟订政策框架以反映长期情况及跨部门方法来作为决策的基础,要注意到发展进程中各种政治、经济、社会和环境问题之间的关系及其内在的问题;
c.制定国内决定的方法和途径以确保部门、经济、社会和环境政策、计划和政策办法,包括财政措施及预算的协调;这些方法应在各级上适用,并在发展进程中使有兴趣的各方共同努力;
d.有系统地监测和评估发展进程,经常进行审查人力资源开发状况、经济和社会状况及趋势,环境和自然资源情况;这种工作还要由每年展开环境与发展审查来补充,以便由政府各部门评价可持续发展的成就;
e.确保经济及部门政策环境影响的透明度和核算;
f.确保大众获取有关资料以协助征求大众的意见并使大众能有效参与。
(b)改善规划和管理制度
8.5 为支持以较具综合性的方式制订决策,必须改进用以支助这种制订决策进程的数据系统和分析办法。各国政府应酌情与国家和国际组织合作,审查规划和管理制度的现状,在需要时,得修订和改善这些程序,以便能够促进社会、经济和环境问题的综合审议。各国应根据其国家计划、政策和方案制定本身的优先次序以开展下列活动:
a.改进在规划和管理的各阶段采用数据和资料,使有系统地同时使用社会、经济发展、生态和环境数据;分析时应强调相互配合作用;应当鼓励使用各种不同的分析法,以鼓励提出不同的观点;
b.采用全盘分析程序进行事先和立即审查决定的影响,包括对经济、社会和环境领域内及各领域之间的影响;这些程序应当由项目一级扩大到政策和方案一级;分析工作还要把费用、利益和风险估计在内;
c.制订灵活的综合规划办法,这种办法可以容纳多种目标并可以按照不断的变化的需要而调整;对生态系统或流域采取综合区域办法可以对这方面有所帮助;
d.推行综合管理制度,尤其在管理自然资源方面,应当研究传统办法或土办法,并考虑它们是否有效;不应因为采用新管理制度而忽略妇女的传统作用;
e.在区域一级上采用综合办法以推行可持续发展,包括跨界领域,要以具体环境和需求为条件;
f.利用政策措施(法律/条例和经济)作为促进规划和管理的工具,以求在决定中纳入效能标准;应定期审查和修改各种文书以确保它们继续行之有效;
g.把规划和管理的职责交给最低层政府当局,以利采取有效措施;应特别讨论向妇女提供有效而公平的参与机会的好处;
h.设立程序以促进当地社区参与规划应付环境和工业事故的应急工作,并保持公开交流有关地方危险性的信息。
(c)数据和资料
8.6 各国应建立制度来监测和评价实现可持续发展的进度,办法是利用各种指标来衡量经济、社会和环境方面的改变。
(d)制订促进可持续发展的全国战略
8.7 各国政府应与国际组织合作酌情按照环发会议各项决定的执行情况,特别要按照关于《21世纪议程》的决定来制订促进可持续发展的全国战略。这种战略应当按照国内推行的各种部门经济、社会和环境政策及计划并应协调这些政策和计划。应充分利用各国在现有规划工作,例如环发会议各国报告、国家养护战略以及环境行动计划等方面所取得的经验,并将这些经验纳入国家推行的可持续发展战略内。其目的应在于确保对社会负责的经济发展,并为后代的利益保护资源基础和环境。应通过最广泛的参与来实现这项目标。同时应以充分评价目前情况和各种倡议为依据。
实施手段
(a)筹资和费用评价
8.8 环发会议秘书处估算,开展这个方案各项活动平均每年(1993—2000年)约需5000万美元国际社会赠款或优惠资金。这只是大约的数字,尚未经各国政府审定。实际费用(特别是包括非优惠资金)将取决于各国政府所采取的具体战略和方案。
(b)研究环境和发展活动
8.9 各国政府应在与国家和国际科学界合作及与国际组织合作的情况下加紧努力,以求澄清社会、经济和环境考虑内和彼此之间的互动情况。应当进行明显以协助制定政策决定和指导管理措施为目的的研究。
(c)促进教育和培训
8.10 各国政府在与国家、区域或国际组织合作的情况下,应酌情确保在制定决策和执行进程的各阶段具有促进环境与发展结合的必要人力资源。为求达到这个目的,各国政府应当通过在技术、职业、大学和其他教程内采用多学科办法来改善教育工作和技术培训,特别是对妇女和儿童。各国政府应当经常对政府人员、规划人员和管理人员展开有系统的培训,优先注意适合国家具体条件的各种综合办法和规划及管理技术。
(d)促进大众注意
8.11 各国政府应在与各国机构和团体、新闻界和国际社会合作下促请社会大众和专业阶层注意,使他们认识到综合考虑环境与发展问题的重要性,并应建立与公众直接进行意见交流的机制。应当优先考虑给予不同社会团体以承担责任和作出可能贡献的机会。
(e)提高国家机构能力
8.12 各国政府在国际机构的合作下应酌情提高国家机构的能力以及在发展的所有层面制定与执行政策时充分结合社会、经济、发展与环境问题的能力。应当优先改变所用的部门性狭隘办法,逐步迈向跨部门的全盘协调和合作。
B.设立有效的法律和条例构架
行动依据
8.13 适合各国具体条件的法律和条例是使环境和发展政策化为行动的最重要工具——不但通过“命令和管制”办法,而且作为经济规划和市场机制的构架的准则。尽管这个领域的法律案文稳步增加,但是,在许多国家内大多数法律制订工作似乎是临时性的、零碎的、或是没有授予执行和及时调整所需的体制结构和权利的。
8.14 虽然各国都需要不断进行法律改革,不过许多发展中国家受到法律和条例的缺点的影响。为了有效地将环境和发展纳入每个国家的政策和业务中,必须发展和执行综合的、有制裁力的和有效的法律和条例,而这些法律和条例必须根据周全的社会、生态、经济和科学原则。同样重要的是发展可行的方案,以审查这些被通过的法律、条例和标准的遵守情况和落实他们的执行。为达到此目标,需要向许多国家提供技术支助。这方面的技术合作包括法律资料、咨询服务和专业培训以及建设机构能力在内。
8.15 正如条约义务常常包括具报法律措施一事所反映的,法律和条例的制定和执行(在区域国家、州/省或地方/市各级)对执行环境与发展领域的大多数国际协定来说是极为的重要。在环发会议筹备过程中对现存协定的调查反映出存在着履行问题,并且反映出需要改善国家的执行和有关的技术援助。在拟订国家的优先事项时应考虑到它们的国际义务。
目标
8.16 全盘目标是根据国家具体条件通过适合的法律和法规政策、文书和执行机制来促进国家、州(省)和地方各级的环境与发展政策的结合。认识到各国将会根据它们的需要和国家计划以及有时还考虑到区域计划、政策和方案去拟订它们的优先事项,兹建议下列目标:
a.传播有关环境与发展领域的有效法律和法例创新活动的资料,其中包括适当的文书和奖励执行办法,目的在于鼓励在全国、各省和地方各级扩大使用和调整的范围;
b.应要求协助各国为可持续发展推动管理的政策与法律体制的现代化的全国性努力,但要注意在当地的社会价值观和基本建设;
c.鼓励发展国家、州(省)、地方的方案,旨在评估和促进法规的遵守,并对不遵守的情况作出适当反应。
活动
(a)促进法律和条例的效用
8.17 各国政府在主管国组织的协助下应酌情定期评价所创制的环境和可持续发展领域的法律和条例及在国家/州和地方/市各级所设的有关机构/行政机关的情况,以能实际有效执行。为此设立的方案应当包括唤起社会大众注意;编写和分发指导材料和专门训练,包括为那些从事设计、执行、监测和执法的政府官员举办学习班、讨论会、教育方案和会议。
(b)建立司法和行政程序
8.18 各国政府和立法者,在有关国际组织的支助下,应建立司法与行政程序,以便将不合法的或违反法定权利的、影响到环境与发展的行为诉诸于法和得到补偿,并且能为公认具有法律理由的个人、团体和组织提供一个渠道。
(c)提供法律资料和支助服务
8.19 政府间和非政府主管组织应当展开合作,向各国政府和立法者,提供有关环境和发展法律事务(可持续发展法)的综合方案,应要小心配合受惠法律和行政系统的具体需要。这种系统最好包括协助编写综合性清单及审查国内法律体系过去经验显示专门的法律资料服务与法律专家咨询服务结合的用处。在联合国系统内,各有关机构的较密切合作可以避免数据基的重复和促进分工。这些机构可以审查对某些选定的法律体系进行审查的可能性和益处。
(d)设立促进可持续发展法的合作培训网
8.20 国际主管机构和学术机构应在协议的构架下合作,特别对发展中国家的研究生提供有关环境和发展法(持续发展法)的研究方案和在职培训设施。这种培训应当包括适用法律的有效执行和逐步改进;有关的谈判、起草和调停技巧以及培养培训人员。在这个领域内积极参与的政府间组织和非政府组织应当同有关的大学方案展开合作,以便协调课程规划,并向关心的各国政府和可能提供捐助者开列适当的备选办法。
(e)发展有效的国家方案,以审查和强制执行与环境和发展有关的国家、州(省)和地方的法律
8.21 每个国家应拟定综合战略,以便在国际组织和其他国家的协助下对关于可持续发展的法律和条例作最大程度的遵守。战略应包括下列各项:
a.根据周全的经济、社会和环境原则以及适当的风险评估建立的可执行的、有效的法律、条例和标准,其中包含了对违反事件进行惩罚、取得赔偿和遏止未来违反事件的制裁办法;
b.促进守法的机制;
c.收集守法数据、定期对守法情况进行调查、侦查违法事件、建立执法优先次序,以从事有效执法工作,以及对守法方案与执法方案的效力进行定期审查的体制能力;
d.促进个人和团体参与关于环境和发展的法律编制和执行工作的机制。
(f)监测各国对国际文书采取法律后续行动的情况
8.22 国际协定的签约国在与有关国际文书的秘书处协商下,应改善关于其法律措施和条例措施的作法与程序的资料。国际协定的签约国可在所涉主权国家的同意下对其国内后续行动进行抽样调查。
实施手段
(a)筹资和费用评价
8.23 环发会议秘书处估算,开展这个方案各项活动平均每年(1993—2000年)约需600万美元的国际社会赠款或优惠资金,这只是大约的数字,尚未经各国政府审定,实际费用(特别是包括非优惠资金)将取决于各国政府所采取的具体战略和方案。
(b)科技手段
8.24 本方案基本上依靠进行中的项目收集、翻译和审查法律数据。预料现有数据基之间的较密切合作将会产生较佳分工效果(例如,分区收集各国的立法公报和其他参考资料),并将改善数据的标准和使其便利比较。
(c)人力资源开发
8.25 预料参加培训可使发展中国家的专业人员受益并增加妇女的培训机会,对于这种研究生培训和在职训练的需求很大。迄今举办的关于审查和执行的讨论会、讲习班和会议相当成功,参加的人也相当多。这些努力的目的在于发展资源(人力资源和体制资源)以制定和执行有效的方案来继续审查和执行有关可持续发展的国家和地方法律、条例和标准。
(d)提高法律和制度能力
8.26 本方案的主要环节应着重于提高各国处理国家的管理问题和就环境与可持久发展领域制订和执行有效法律方面的法律和制度能力。应当指定优秀的区域中心,并予以支助,以期建立专门数据基和法律体系语言/文化团体的培训设施。
C.有效使用经济手段与市场和其他鼓励措施
行动依据
8.27 环境法和条例是重要的,但光靠这些不能处理环境与发展问题。价格、市场以及政府财务和经济政策在塑造对环境的态度和行为方面也发挥了互补性的作用。
8.28 在过去几年,许多政府,主要是工业国家政府,但也有中欧、东欧和发展中国家政府,愈来愈多采用面向市场的经济途径。例子包括由污染者付代价和最近由自然资源使用者付代价的概念。
8.29 在一个有支助性的国际和国家经济范围内和假定有必要的法律和规章制度,经济和面向市场办法在许多情况下可以提高处理环境与发展问题的能力。这在通过下列的办法的情况下是可以实施的:提供成本效率的办法、适用综合性污染预防控制、促进技术革新和影响环境行为以及提供财政资源以满足可持续发展的目标。
8.30 需要的是要作出适当努力,在适合具体国家情况的发展政策、法律和条例的广泛框架之内,更有效和广泛地使用经济和面向市场的方法,作为总体过渡到支助性和相互支援的经济与环境政策的一部分。
目标
8.31 由于认识到各国将根据其需要和国家计划、政策和方案制定各自的优先次序,因此面对的挑战是要在今后几年内在实现三个基本目标方面取得重大的进展:
a.在生产者和消费者的决定中,列入环境代价以扭转关于将环境视为“免费货物”以及将环境代价转移给社会中其他人、其他国家和后代的趋势;
b.更充分趋向于使用社会与环境代价与经济活动相结合,以使代价适当反映资源的相对稀少和总价值并有助于防止环境的退化;
c.在制订经济手段和政策以促进可持续发展方面酌情包括使用市场的原则。
活动
(a)为政府政策进行修订和重订方针
8.32 在近期,各国政府应考虑努力重订其政策以逐渐依赖经济手段和市场机制的经验,并考虑到国家计划、优先事项和目标,以便:
a.确立经济、管制和志愿(自律)方法的有效综合办法;
b.取消或减少那些不符合可持续发展目标的津贴;
c.改组或重新修订经济和财政鼓励方面的现有结构,以满足环境与发展的目标;
d.制定政策结构,以鼓励在控制污染和无害环境资源管理方面开拓新的市场;
e.趋向采用符合可持续发展目标的定价方法。
8.33 特别是各国政府应当酌情与商业界和工业界合作,探讨如何在以下领域有效利用经济手段和市场机制:
a.与能源、运输、农业和林业、水、废物、健康、旅游和服务有关的问题;
b.全球和跨国界的问题;
c.依照第34章发展和引进对无害环境的技术并适用、传播和转让给发展中国家。
(b)考虑到发展中国家和经济在转型中国家的特殊情况
8.34 应当在区域和国际经济和环境组织以及需要时在非政府研究机构的援助下,作出特别努力通过下列方法,发展出如何采用专门配合发展中国家和经济在转型中国家的特殊需要的经济手段和市场机制的途径:
a.就与经济手段和市场机制的适用有关的问题向这些国家提供技术支助;
b.鼓励区域研讨会,并在可能的情况下能发展区域的专门知识中心。
c.建立一个关于有效使用经济手段和市场机制的详细目录
8.35 由于认识到经济手段和市场机制的使用是比较晚近的发展,因此应当积极鼓励交换关于各不同国家对这些办法的经验的资料,在这方面,各国政府应当鼓励使用现有的资料交换方法来考虑经济手段的种种有效使用方法。
(d)增进对经济手段和市场机制的作用的认识
8.36 各国政府应在区域和国际经济和环境组织以及非政府研究所的援助和支持下鼓励就经济手段和鼓励措施的有效使用,进行研究和分析,重点在下列问题:
a.适合国家情况的环境税的作用;
b.经济手段和鼓励措施对竞争力和国际贸易所涉问题以及将来进行适当国际合作和协调的可能需要;
c.使用各种不同手段在社会和分配方面可能涉及的问题。
(e)建立一个重点在于订价的进程
8.37 对酌情使用订价政策的理论优势,必须有更好的了解并以下列条件相辅:对朝这方向采取重要步骤的含意有更深的了解。因此,应当与商业界、工业界、大企业、跨国公司以及其他社会团体酌情合作,在国内和国际等级上建立程序,以审查:
a.趋向更加依靠使用环境代价内在化的订价方法以协助达成可持续发展目标所涉的实际问题;
b.就资源出口国家而言,资源订价所涉问题包括这些定价政策对发展中国家的影响;
c.评估环境费用所涉方法。
(f)提高对可持续发展经济的了解:
8.38 对包括市场机制在内的经济手段的兴趣的增加也需要共同努力通过下列方法,改善对可持续发展经济的了解:
a.鼓励高等研究所审查其课程并且加强在可持续发展经济方面的研究;
b.鼓励区域和国际经济组织以及在这方面有专门知识的非政府研究机构为政府官员提供培训班和研讨会;
c.鼓励商业界和工业界,包括掌握环境问题专门知识的大工业企业和跨国公司为私营部门和其他群体主办培训方案。
实施手段
8.39 这个方案涉及政府方面重订政策方针。这还涉及国际和区域的经济及环境组织以及在这方面有专门知识的机构,包括跨国公司。
(a)筹资和费用评价
8.40 环发会议秘书处估计,开展这个方案各项活动平均每年(1993—2000年)约需500万美元的国际社会赠款或优惠资金。这只是大约的数字,尚未经各国政府审定。实际费用(特别是包括非优惠资金)将取决于各国政府所采取的具体战略和方案。
D.建立综合的环境与经济会计制度
行动依据
8.41 将可持续能力纳入经济管理的第一步就是较明确地衡量环境作为自然资本的来源和人为资源生产和其他人类活动过程中所产生副产品的处置去处的重大作用。可持续发展涉及社会、经济和环境的因素,因此国民核算程序也应不限于估量商品和一向都是有偿的劳务的生产。必须拟订共同的体制,据以在符合健全理论和实践的情况下将未列入传统国民核算的社会各部门和各项活动所作贡献纳入附属核算。有人提出一个方案,建议在所有国家建立国家综合环境和经济会计制度。
目标
8.42 主要目标为扩大现有国民经济核算制度,以将环境和社会因素纳入会计体制,至少将所有会员国附属自然资源核算制度包括在内。因此,将尽早在所有会员国建立综合环境和经济会计制度,应将这种制度视为可预见的将来传统国民核算办法的补充,而不是取代这种办法,将把综合环境和经济会计制度设计为一种能够在国家发展决策过程中起重要作用的制度。国民核算机构应当同国有环境统计部门以及地理和自然资源部门密切协作。可以扩大参加经济活动人口的定义,以包括各国从事无报酬的生产性工作的人。这样才能在决策过程中适当地衡量并考虑到他们所作的贡献。
活动
(a)加强国际合作
8.43 联合国秘书处统计处应:
a.将《国民核算体系关于综合环境和经济会计手段》所载的方法提供给所有会员国;
b.同其他有关的联合国组织合作,进一步研讨、试验和改进象《国民核算体系手册》中所提议的那种暂行概念和方法,使其标准化,并在这一过程中随时将工作进展情况通知会员国;
c.同其他国际组织密切合作,协调关于国家会计员、环境统计员和国家技术工作人员的小组培训,以建立、修订和发展国家综合环境和经济会计制度。
8.44 联合国秘书处经济和社会事务部应与联合国其他有关组织密切合作,以便:
a.支持所有会员国在国家经济和社会规划和决策工作中,利用可持续的发展指标,以确保切实将综合环境和经济会计纳入国家一级的经济发展规划中;
b.促进环境和经济及社会数据收集工作的改善。
(b)加强国民核算制度
8.45 在国家一级,主要可由处理国民核算的机构与环境统计部门密切合作,制定方案,以协助国民经济分析员和主管国民经济规划的决策者。国家机构不仅应当作为系统的存放处,也应在系统的修订、设立和持续使用方面,发挥重要的作用。应当酌情将家务和儿童保育等没有报酬的生产性工作纳入附属国民核算和经济统计。时间效用调查可作为这种附属核算发展过程中的第一步。
(c)确定评估进程
8.46 在国际一级,统计委员会应汇集并审查有关经验,并就与会员国综合环境和经济会计的进一步发展和执行有关的技术和方法问题向它们提供咨询意见。
8.47 各国政府应设法鉴定和审议各种措施以纠正影响及土地、水、能源和其他自然资源的环境方案所引起的价格扭曲情况。
8.48 各国政府应鼓励各公司:
a.通过向股东、债权人、雇员、政府当局、消费者和大众提出清楚明了的报告来提供有关的环境资料。
b.制订和执行可持续发展会计制度的各种方法和规则。
(d)加强数据和资料搜集
8.49 各国政府应考虑对于数据改进工作作出必要的改进,建立国家综合环境和经济会计制度,以期对健全的经济管理作出实际的贡献。应当大力设法增进收集和分析环境数据和资料并将其与包括按性别分类的数据在内的经济数据相结合的能力。也应当设法进行自然环境核算。国际捐助机构应为部门间数据库的发展提供资金,以确保国家可持续发展规划建立在精确、可靠和有效的资料的基础上,并适应各该国家的情况。
(e)加强技术合作
8.50 联合国秘书处统计处应与联合国有关组织密切协作,加强各国间的技术合作机制。此外,这应包括在建立综合环境和经济会计方面,特别是非销售的自然资源的评估和数据搜集标准化方面交流经验。同时应谋求商业界和工业界,包括具有评估这种资源的经验的大工业企业和跨国公司之间的合作。
实施手段
(a)筹资和费用评价
8.51 环发会议秘书处估计,开展这个方案各项活动平均每年(1993—2000年)约需200万美元的国际社会赠款或优惠资金。这只是大约的数字,尚未经各国政府审定。实际费用(特别是包括非优惠资金)将取决于各国政府所采取的具体战略和方案。
(b)加强机构
8.52 为了确保综合环境和经济会计制度的应用:
a.可加强发展中国家国家机构,以确保在规划和决策级别上环境和发展的有效结合;
b.统计处应与统计委员会将要制定的评价进程密切协作,向会员国提供必要的技术支助。统计处应与联合国有关机构协作,为建立综合环境和经济会计制度提供适当的支助。
(c)加强资料技术的使用
8.53 应当研拟并议定指导方针和机制,变通应用资料技术,并将其传播给发展中国家。应当采用最新数据管理技术,以便最有效和最广泛地使用综合环境和经济会计制度。
(d)加强国家能力
8.54 在国际社会的支持下,各国政府应加强机构在决策过程中搜集、储存、组织、评估和使用数据的能力。将需要在与综合环境和经济会计制度的建立有关的所有领域以及在各个级别上进行培训,发展中国家尤其是这样。这应包括那些从事经济和环境分析者的技术培训、数据搜集、国民核算以及训练决策者以实用和适当的方式使用这类资料的技术培训。

第9章
保护大气层
9.1 保护大气层是一项涉及经济活动各个部门的多方面的广泛努力。本章所述的备选办法和措施是供各国政府和其他机构在致力保护大气层时加以考虑和斟酌情况予以实施的建议。
9.2 认识到诸如1985年《保护臭氧层维也纳公约》和经修正的1987年《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》、1992年《联合国气候变化框架公约》和其他国际文书,包括区域性文书在内的国际协定也曾述及本章所讨论的许多问题。就这些协定所涵盖的活动而言,有一项了解是:本章所载的建议并未责成任何政府必须采取超出这些法律文书各项规定范围之外的行动。然而,在本章的范围内,各国政府可自主地执行与这些法律文书符合一致的其他措施。
9.3 又认识到,为实现本章目标而进行的活动必须同社会和经济发展通盘协调,以期避免对它们造成不利影响,并考虑到发展中国家为达成可持续经济成长和消除贫困而产生的合法优先需要。
9.4 在这方面,特别提到《21世纪议程》第2章题为“通过贸易促进可持续发展”的方案领域A。
9.5 本章包括以下四个方案领域:
a.克服不稳定性:改善决策的科学基础;
b.促进可持续的发展:
一、能源开发效率和消费;
二、运输;
三、工业发展;
四、陆地和海洋资源开发和土地利用。
c.防止平流层臭氧耗损;
d.越界大气层污染。
方案领域
A.克服不稳定性:改善决策的科学基础
行动依据
9.6 对气候变化和气候变异、空气污染和臭氧消耗的关注产生了对科学、经济和社会等资料的新需求,以便减少这些领域尚存的一些未知数。需要更好地理解大气层和受影响的生态系统各方面的特性以及对人体健康的影响,及其与社会经济因素的相互作用。
目标
9.7 本方案领域的目标是加深理解影响地球的全球、区域和地方范围的大气层并受其影响的进程,其中包括,除其他外,物理、化学、地质、生物、海洋、水文、经济和社会的进程;建设能力和加强国际合作;和增进对大气层变化所生经济及社会后果和对应付这些变化的缓解和对应措施的了解。
活动
9.8 各国政府在适当级别上与联合国各有关机构合作,并酌情与各政府间组织、非政府组织和私人部门合作,应:
a.促进有关下列问题的研究:影响大气和受大气影响的自然过程,以及可持续发展同大气变化之间的重要联系,包括对人类健康、生态系统、各经济部门和社会的影响。
b.通过以下方式确保全球气象观测系统及其组成部分,包括全球大气监测网得到比较均衡的地理分布:特别促进建立和运行其他的系统观测站,及推动编制、使用和取得这些数据库;
c.促进下列方面的合作:
(一)建立关于大气变化和扰动的早期侦测系统,和
(二)建立和加强预测这种变化和扰动的能力和评价所引起环境和社会经济影响的能力;
d.合作进行研究,以研订方法和确定会使气候系统和整个环境受到危险的人为干扰的大气污染物最低界限和温室气体在大气中的浓度限度,以及确定使生态系统无力自然调适的有关的变化速度。
e.推动和协力建设科学能力,交流科学数据和资料,和便利特别是发展中国家的专家和技术人员在与大气层有关的研究、数据汇集、收集和评价和系统观测等领域参与工作和接受训练。
B.促进可持续的发展
1.能源开发、效率和消费
行动依据
9.9 能源对经济和社会发展以及改善生活质量极为重要。但是目前世界大部分能源的生产和使用方式,如果技术保持不变,而且总量大幅度增加,就不能持续下去。越来越需要以有效的能源生产、输送、分配和消费,以及无害环境(和对环境安全)的能源系统,特别是新能源和可再生能源〔1〕为主,来控制温室气体和其他气体及物质的大气层排。所有能源的利用方式都必须尊重大气层、人类健康和整个环境。
9.10 追求可持续发展的途径,特别是在发展中国家,需要愈来愈多安全和无害环境的能源供应,因此必须消除这方面的现存障碍。
目标
9.11 本方案领域的基本和最终目标是减少能源部门对大气层造成的不利影响,方法是酌情推动执行有关的政策和方案通过较少污染和更有效率的能源生产、输送、分配和使用,增加对环境安全和无害环境以及有成本效益的能源系统,特别是新能源和可再生能源的作用。这一目标应当反映出发展中国家对公平、充分的能源供应以及日益增加的能源消费的需要,并且必须考虑到有些国家高度依赖从生产、加工和出口和(或)消费矿物燃料和高耗能产品赚取收入的产品和(或)使用矿物燃料而改用其他办法时则有严重困难的国家以及很容易受到气候变化不利影响的国家的处境。
活动
9.12 各国政府在适当一级上同相关的联合国机构合作,并酌情同政府间和非政府组织和私营部门合作,应:
a.合作鉴定和开发(经济上可行的、环境上安全和无害的)能源,以促进能源供应的增加,支持持续发展的努力,特别是发展中国家的努力;
b.除其他外,通过进行环境影响评价来推动在国家一级发展制订综合的能源、环境和经济政策决定的适当办法;
c.促进对各种经过改良的具有能源效率的技术和办法,包括所有有关部门的本地技术进行研究、发展、转让和使用,特别注意发电系统的重建和现代化,尤其要注意发展中国家;
d.促进对环境(安全和)无害的能源系统,包括新能源和可再生能源系统的技术和作法的研究、发展、转让和使用,特别要注意发展中国家;
e.促进开发体制、科学、规划管理和能力,特别是发展中国家的能力,以开发生产和使用越来越有效率和较少污染的形式的能源;
f.审查当前的能源混合体,以决定如何能以符合经济效率的方式增加整个对环境(安全与)无害的能源系统,特别是新的和可再生能源系统的贡献,同时考虑到各国本身的独特社会、自然、经济和政治特征,包括酌情审查和实施各种措施以克服在其发展和使用上的任何障碍;
g.在适用的情况下,对能源计划进行区域一级和次区域一级的协调,并研究有效率地分配从新的和可再生能源产生的(安全)能源的可行性;
h.根据国家的社会经济发展和环境优先次序,对各项有成本效益的政策或方案,包括各项行政、社会和经济措施进行评价,并酌情加以推广新能源和可再生能源的能力;
i.建立能源规划和能源效率方面的方案管理的能力,以及发展、采用和推广新能源和可再生能源的能力;
j.在国家一级促进适当的能源效率和推行排放标准或建议〔2〕,以便发展和使用可以尽量减低对环境的不利影响的技术;
k.在地方、国家、次区域和区域各级鼓励有关能源效率和对环境(安全与)无害的能源系统的教育和提高认识的方法;
l.同私营部门合作,酌情建立或加强产品标记方案,向决策人员和消费者提供有关能源效率的机会的资料。
2.运输
行动依据
9.13 运输部门在经济和社会发展方面能发挥重要的积极作用。并且,对运输的需求无疑也将增加。然而,由于运输部门也是大气排放的来源,因此需要审查现有运输系统,并更有效地设计和管理交通运输系统。
目标
9.14 本方案领域的目标是酌情制订和促进具有经济效益的政策或方案,以酌情限制、减少或控制有害排放物进入大气层以及运输部门的其他损害环境的影响,考虑到发展优先次序,当地和国家的具体情况及安全方面。
活动
9.15 各国政府在适当一级同有关的联合国机构、酌情和政府间及非政府组织、私营部门和财政机构合作,应该:
a.酌情发展和推广具有成本效益、效率较高、污染较少和更加安全的运输系统。尤其是综合城乡的公共交通以及无害于环境的公路网,考虑到尤其是发展中国家的社会、经济和发展方面优先事项的需求;
b.在国际、区域、分区域和国家各级促进(以下技术的取得和转让),尤其是发展中国家的取得和对它们的转让:安全、有效率(包括资源使用效率)、污染少的运输技术,包括执行适当的训练方案;
c.酌情加紧努力收集、分析和交换关于环境和运输间关系的资料。需要特别注意排放物的系统观察和运输数据库的建立;
d.按照国家和社会经济发展和环境的优先次序,评价并酌情推广高效益的政策或方案,包括行政、社会和经济措施,以鼓励使用尽可能减少对大气层造成不利影响的运输方式;
e.建立或酌情扩大机制,结合运输规划战略和城市及区域住区规划战略,以减少运输对环境的影响;
f.在联合国及其各区域经济委员会的范围内研究召开运输和环境区域会议的可行性。
3.工业发展
行动依据
9.16 工业对生产货物和服务很重要,并是就业和收入的主要来源,因此工业发展是经济增长的关键。同时工业是主要的资源和材料使用者,因此工业活动产生大气和整个环境的排放物。除其他外,提高在工业上使用资源和材料的效率、使用和改进减污技术、以替代品取代氯氟碳化合物和其他消耗臭氧物质、减少废物及副产品,都有助于保护大气层。
目标
9.17 本方案领域的目标是鼓励以尽可能减少对环境造成不利影响的方式发展工业,其手段除其他外,包括:提高在工业上生产和消耗各种资源和材料的效率,改进减污技术,发展新的(对环境安全和)无害环境的技术等。
活动
9.18 各国政府在适当一级同有关的联合国机构、酌情和政府间非政府组织以及私营部门合作,应该:
a.按照国家社会经济发展和环境的优先次序,评价并酌情推广具有成本效益的政策或方案,包括行政、社会和经济措施,以尽可能减少工业污染和对大气层的不利影响;
b.鼓励工业界提高并加强其能力,以开发安全、污染少、更加节省各种资源和材料(包括能源)的技术、产品和工序;
c.在发展和转让这种工业技术以及培养管理和使用这种技术的能力方面进行合作,尤其是同发展中国家;
d.发展、改进和应用环境影响评价,以加强可持续的工业发展;
e.考虑到产品寿命周期,促进有效利用材料和资源,以实现节省资源和减少废物为经济和环境带来的好处;
f.支持促进工业上的污染少、效率高的技术和工序,并考虑到因地区特征而获得的能源潜力,特别是安全和可再生的能源,以限制工业污染以及对大气层的不利影响。
4.陆地和海洋资源开发与土地利用
行动依据
9.19 土地利用和资源政策既影响又受影响于大气层的变化。一些与陆地和海洋资源以及土地利用有关的实践会减少温室气体汇和增加大气层排放。生物多样性消失可能减低生态系统对气候变化的适应能力和对空气污染损害的复原能力。大气层变化对森林、生物多样性、淡水和海洋生态系统,以及对诸如农业等经济活动可能产生重大影响。各不同部门的政策目标往往互异,因此需要统筹处理。
目标
9.20 本方案领域的目标如下:
a.促进陆地和海洋资源的利用和(适当的)土地利用(实践),以协助:
(一)减少大气层污染和(或)限制人为的温室气体排放;
(二)斟酌情况保存、可持续地管理和加强一切温室气体汇;
(三)保存和可持续地利用自然和环境资源;
b.确保当规划和实施与陆地和海洋资源利用及土地利用实践有关的政策与方案时,充分考虑到大气层的实际和潜在变化及其社会经济和生态影响。
活动
9.21 各国政府在适当级别上与有关的联合国机构以及斟酌情况与政府间和非政府组织及私营部门合作,应:
a.按照国家社会经济发展和环境优先次序,评价和斟酌情况促进有成本效益的政策或方案,包括行政、社会和经济措施,以鼓励无害环境的土地利用实践;
b.实施可以劝阻不当的、污染性的土地利用实践,促进可持续地利用陆地和海洋资源政策与方案;
c.考虑提倡发展和利用对大气层变化和不稳定更具复原能力的陆地和海洋资源和土地利用实践;
d.在保存和适当时加强包括生物质、森林和海洋以及其他陆地,沿岸和海洋生态系统的温室气体汇和库方面促进可持续管理与合作。
C.防止平流层臭氧耗损
行动依据
9.22 最近科学数据的分析证实,人们对于地球平流层臭氧层因人造氯氟碳化合物、哈龙和有关物质的活性含氯和含溴物质继续造成耗损,关注越来越大。虽然1985年《保护臭氧层维也纳公约》和1987年《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》(1990年伦敦修正)是国际行动的重要步骤,但大气层消耗臭氧物质的总含氯量继续增加。采行《议定书》所列举的控制措施可以改变这种情况。
目标
9.23 本方案领域的目标如下:
a.实现《维也纳公约》和《蒙特利尔议定书》及其1990年修正所规定的目标,包括考虑这些文书所列举的发展中国家特别需要和条件,以及向它们供应可以取代消耗臭氧层物质的其他物质。减少对这类物质需求的技术与天然产品,应加鼓励;
b.研订战略,以减轻地球表面因平流层臭氧层耗损与变动而受到紫外辐射照射的有害作用为目的。
活动
9.24 各国政府在适当级别上,与有关的联合国机构以及斟酌情况与政府间和非政府组织及私营部门合作,应:
a.批准、接受或核准《蒙特利尔议定书》及其1990年修正;准时缴纳维也纳/蒙特利尔信托基金和临时多边臭氧基金的缴款;斟酌情况捐款给按照《蒙特利尔议定书》规定的进行中的工作及其实施机制,包括向发展中国家供应氯氟碳化合物和其他消耗臭氧层物质的替代物,以及便利相应技术的转让,以便使发展中国家能够履行议定书的义务;
b.支持全球臭氧观测系统进一步扩大,办法是通过双边和多边筹供资金,促进设立更多系统观测站及其业务,特别是在南半球热带地区;
c.积极参加对平流层臭氧耗损的科学信息以及健康和环境影响与技术/经济影响的持续评价;以及考虑依据这些评价采取证明值得并可行的进一步行动;
d.根据关于对紫外辐射照射地球表面增多的影响所作出研究的结果,应考虑在人类健康、农业和海洋环境领域采取适当的补救措施;
e.按照《蒙特利尔议定书》,不用氯氟碳化合物和其他耗损臭氧的物质,承认替代物的适当性应从整体全局进行评价,而不单纯从有利于解决一个大气层或环境问题的角度进行评价。
D.越界大气层污染
行动依据
9.25 越界空气污染对人类健康有不良作用,也有其他不利环境作用,例如树木和森林的损失与水体的酸化。大气层污染监测站网的地域分布不匀,发展中国家分布严重不足。欧洲和北美洲以外地区缺少可靠的排放数据,是衡量越界空气污染的一个重大障碍。其他区域关于空气污染对环境和健康影响的资料也不足。
9.26 1979年《长程越界空气污染公约》及其议定书设立一个欧洲和北美洲区域体制,以有系统地观测空气污染、评价和资料交流的审查过程和合作方案为基础。这些方案需要继续进行并予以加强,它们的经验需要与世界其他区域共享。
9.27 本方案领域的目标如下:
a.发展和实施固定和流动空气污染源的污染控制和计量技术,以及发展其他无害环境(和环境安全)技术;
b.有系统地观测和评价天然过程和人为活动所造成的越界空气污染的来源和程度;
c.加强对越界空气污染的结果与作用进行计量、制作模型和评价的能力,特别是发展中国家的能力,采取的办法除其他外,有交流资料和培训专家;
d.发展能力以评价和减轻由工业和核子意外事故、自然灾害以及故意和(或)意外破坏天然资源所造成的越界空气污染;
e.鼓励设立新的和实施现有的区域限制越界空气污染协定;
f.研制旨在减少造成越界空气污染及其影响的排放的战略。
活动
9.28 各国政府应在适当级别上,与有关的联合国机构使用,并斟酌情况与政府间和非政府组织、私营部门及金融机关合作:
a.设立和(或)加强系统地观测和评价、制作模型以及发展和交流流动的和固定的空气污染源的排放控制技术等领域的越界空气污染控制和合作区域协定,特别是与发展中国家。这方面应较着重于处理紫外辐射、环境酸化和森林与其他植物受到光氧化损害的程度、原因和社会经济影响;
b.设立或加强工业意外事故和天然灾害及故意和(或)意外破坏天然资源造成越界空气污染的早期警报系统和对应机制;
c.促进培训机会和交流数据、资料以及国家和(或)区域经验;
d.进行区域、多边和双边合作,以评价越界空气污染,详细制订和实施明确指出具体行动以减少大气层排放和处理环境、经济、社会和其他影响问题的方案。
实施手段
国际和区域合作
9.29 现有法律文书已建立与这些文书的宗旨有关的各种机制结构,重要的是应在这些框架内继续进行工作。各国政府应继续合作并加强在区域和全球各级上,包括在联合国系统内的合作。在这方面,参照了《21世纪议程》题为“国际体制安排”的第38章内的各项建议。
能力建设
9.30 各国应该与有关的联合国机构、国际捐助团体和非政府组织进行合作,调动技术资源和财政资源,促进与发展中国家的技术合作,以增强其技术、管理、规划和行政能力,在所有有关部门推动可持续发展和保护大气层。
人力资源开发
9.31 必须在地方、国家和国际各级上,就所有有关部门推动可持续发展和保护大气层的问题提出和加强有关教育及提高认识的方案。
筹资和费用估计
9.32 环发会议秘书处估计实施这个方案领域A内各项活动每年(1993—2000年)平均费用总额约有6.4亿美元来自国际社会,资金以赠款或减让条件方式提供。这些只是指示性和估计性数字,还未经各国政府审定。实际费用和融资条件,包括任何非减让性条件,都将特别取决于各国政府为实施各项活动所确定采取的具体战略和方案。
9.33 环发会议秘书处估计实施这个方案领域B下四部分方案的各项活动每年(1993—2000年)平均费用总额约有200亿美元来自国际社会,资金以赠款或减让条件方式提供。这些只是指示性和估计性数字,还未经各国政府审定。实际费用和融资条件,包括任何非减让性条件,都将特别取决于各国政府为实施各项活动所确定采取的具体战略和方案。
9.34 环发会议秘书处估计实施这个方案领域C内各项活动每年(1993—2000年)平均费用总额约有1.60亿—5.90亿美元为以赠款或减让条件资金。这些只是指示性和估计性数字,还未经各国政府审定。实际费用和融资条件,包括任何非减让性条件,都将特别取决于各国政府为实施各项活动所确定采取的具体战略和方案。
9.35 环发会议秘书处在上文9.32和9.33下列入了技术援助和试验方案的费用。

注:〔1〕新能源和可再生能源有太阳热能、太阳光电能、风能、水力、沼气、地热、海洋能、畜力和人力,这些能源是在专门为环发会议编制的发展和利用新能源和可再生能源委员会的报告(见A/CONF.151/PC/119和A/AC.218/1992/5)中提到的。
〔2〕包括各区域经济一体化组织所推动的标准和建议。

第10章
统筹规划和管理陆地资源的方法
导言
10.1 土地就其地形和空间性质而言通常是指一个自然实体,从更广义来说,它还包括自然资源:土地包含在土壤、矿物、水和生物群。这些部分组成了生态系统,为维持环境的生命支持系统和生产能力的完整性提供各种必要服务。陆地资源的使用方式利用了所有这些特性。土地是一种有限的资源,而它所承受的自然资源会随着时间的推移并根据管理状况和使用情况而变化。不断增长的人类需求和经济活动正在给陆地资源造成空前的压力,引起竞争和冲突,从而造成对土地和陆地资源的使用不当。如果今后要不断满足人类的需要,现在就有必要解决这些冲突,并逐步提高土地及其自然资源的使用效率和效益。统筹规则和管理自然环境和土地使用是实现这个目标的十分切实可行的方法。它通过对土地的各种用途的综合研究,可以尽量减少冲突,进行最有效的权衡利弊,并可以把社会经济发展与保护和改善环境联系起来,从而有助于实现可持续发展的目标。对涉及土地使用和陆地资源各方面的部门规划和管理活动的协调体现了这种统筹方法的实质。
10.2 本章由一个方案领域“统筹规划和管理陆地资源的方法”组成,论及改革和必要时在某种程度上加强决策机构的问题,其中包括现行政策、规划和管理程序与方法,这些方面能有助于对陆地资源采用统筹方法。它并不讨论规划和管理的业务方面,因为这些问题更适合于在有关部门性方案加以讨论。由于本方案论及可持续发展决策中一个重要的跨部门问题,所以与一些直接涉及这个问题的其他方案密切相关。
方案领域
统筹规划和管理陆地资源的方法
行动依据
10.3 陆地资源有各种用途,这些用途相互作用,而且又可能相互竞争;因此最好能统筹规划和管理其所有用途。应从两个方面统筹兼顾,一方面考虑到所有环境、社会和经济因素(包括诸如各种经济和社会部门对环境和自然资源的影响)另一方面考虑到所有环境和资源组成部分(即空气、水、生物群、土地、地质和自然资源)。综合考虑有利于进行适当选择和权衡利弊,从而最大限度地提高可持续的生产力和扩充用途。在重大人口安置或发展项目执行过程中或随后可以在市场上购置土地的时候,就出现了把土地分配给不同用途的机会。这反过来又提供了机会,支持传统的可持续土地管理模式,或对养护生物多样性或提供关键的生态服务给予保护地位。
10.4 可以把一些技术、框架和过程结合起来,以利于实行统筹方法。这些对国家和地方一级、生态系统或地区一级的规划和管理过程以及对具体行动计划的拟订都是不可缺少的支持。许多组成部分已经存在,但需要更广泛地加以应用,进一步发展和加强。这个方案领域主要为协调决策工作提供一个框架;因此本章不包括其内容和业务职能,这些方面将在《21世纪议程》的有关部门性方案中加以论述。
目标
10.5 总体目标是便利把土地分配给那些可提供最多持续利益的用途,促进陆地资源的可持续的统筹管理。这样做时,应考虑到环境、社会和经济问题。保护区、私人财产权利、土著人民及其社区和其他当地社区权利以及妇女在农业和农村发展的经济作用等问题也应加以考虑。更具体地说,目标如下:
a.至迟在1996年审查和拟订支持土地的最佳使用和陆地资源的可持续管理的政策;
b.至迟在2000年改善和加强土地和陆地资源的规划、管理和评价制度;
c.至迟在1998年加强土地和陆地资源的机构和协调机制;
d.至迟在1996年建立有关机制,以利于所有有关方面特别是当地社区和人民积极参与土地使用和管理的决策。
活动
(a)与管理有关的活动
拟订支助性政策和政策手段
10.6 各国政府应在适当的级别上,在区域和国际组织的支持下,确保各项政策和政策手段支持土地的尽可能最佳使用和陆地资源的可持续管理。应特别注意农业土地的作用。为此,各国政府应:
a.在国家、区域和地方各级综合制定目标和拟订政策,要考虑到环境、社会、人口和经济问题;
b.拟订政策,鼓励可持续的土地使用和陆地资源的管理,要考虑到陆地资源基础、人口问题和当地人的利益;
c.审查规章制度,包括法律、条例和实施程序,查明需要何种改善,以便支持可持续的土地使用和陆地资源管理,限制将具有生产力的可耕地转向其他用途;
d.应用经济手段,发展结构机制和制订奖励办法,鼓励土地的尽可能最佳使用和陆地资源的可持续管理;
e.为便于采取有效行动和采用由地方推动的方法,提倡将决策权下放至最低级别的政府机构。
加强规划和管理制度
10.7 各国政府在适当的级别上,在区域和国际组织的支持下,审查和酌情修订规划和管理制度,以利于采用统筹方法。为此,各国政府应:
a.利用例如将重点放在一个生态系统或流域的景观生态规划(LANDEP)或其他方法,采取有利于将空气、水、土地和其他自然资源等环境因素结合起来的规划和管理制度;
b.采用可以综合发展与环境目标的战略框架;这些框架的例子包括可持续的谋生制度、农村发展、世界养护战略/爱护地球、第一环境保护(第一环保)及其他方面;
c.制订一个关于土地使用和自然环境规划的总框架,据以发展专门而更详细的部门计划(如保护区、农业、森林、人类住区、农村发展);设立部门间协商机构,简化项目的规划和实施;
d.加强土地和自然资源管理制度,采纳合适的传统办法和土办法,这些办法的例子包括畜牧、Hema保留牧场(传统的伊斯兰保留地)和梯田农业;
e.研究和必要时制订创新的灵活方案筹资办法;
f.编制详细的土地能力清单,以指导在国家和地方两级的可持续的陆地资源分配、管理和使用。
促进适当的规划和管理工具的应用
10.8 各国政府应在适当的级别上,在国家和国际组织支持下,鼓励改善、进一步拟订和推广应用有利于统筹和可持续地处理土地和资源的规划和管理工具。为此,各国政府应:
a.采用改进的制度解释和综合分析关于土地使用和陆地资源的数据;
b.系统地应用评价具体行动的环境、社会和经济影响、风险、成本和效益的技术和程序;
c.分析和试验把土地和生态系统的功能以及陆地资源的价值纳入国民核算的办法。
提高认识
10.9 各国政府应在适当的级别上,同国家机构和利益群体合作,在区域和国际组织的支持下,开展提高认识运动,以便教育人民,使他们注意到统筹管理土地和陆地资源的重要性以及个人和社会群体可以起的作用。同时应该提供资源,以便采取更好的土地利用办法和可持续的管理办法。
促进公众参与
10.10 各国政府应在适当的级别上,同国家组织合作,在区域及国际组织的支持下,设立创新的程序、方案、项目和服务,促进鼓励所有受影响的人积极参与决策和执行过程,尤其是迄今仍往往被排斥在外的群组,如妇女、青年、土著人民及其社区和当地社区等。
(b)数据和资料
加强资料系统
10.11 各国政府应在适当级别上,同国家机构和私营部门合作,在区域和国际组织的支持下,加强在土地使用和管理方面作出决定和评估这方面将来的变化所需的资料系统。为此,各国政府应:
a.在全球、区域、国家和地方各级加强与陆地资源有关的环境、经济和社会数据的资料、分类观察和评价系统,以及加强有关土地能力和土地使用与管理模式的资料、分类观察和评价系统;
b.加强有关土地和陆地资源部门现有的数据系统之间的协调,加强国家收集和评价数据的能力;
c.以易懂的方式向人口各阶层,特别是当地社区和妇女,提供就土地使用和管理作出知情决定所必要的合宜技术资料;
d.支持低成本、由社区管理的资料收集系统,以收集关于陆地资源,包括土壤、森林覆盖、野生动物、气候和其他因素的现状和变化过程的可比较资料。
(c)国际和区域协调及合作
设立区域机构
10.12 各国政府应在适当级别上,在区域和国际组织的支持下,加强区域合作,交换关于陆地资源的资料。为此,各国政府应:
a.研究和拟订支持土地使用和自然环境规划方案的区域政策;
b.鼓励区域内各国拟订土地使用和自然环境计划;
c.设计资料系统,促进培训工作;
d.通过网络和其他适当手段,交换有关在国家和地方两级实行民众参与陆地资源统筹规划和管理过程和结果的资料。
实施手段
(a)筹资和费用评价
资金来源和优惠资金
10.13 环发会议秘书处估计,开展这个方案各项活动,国际社会平均每年(1993—2000年)需要提供约5000万美元的资金。这只是一个大约的数字,并未得到各国政府审定。实际费用(特别是包括所有的非优惠资金)将取决于各国政府所采取的具体战略和方案。
(b)科技手段
增强对陆地资源系统的科学认识
10.14 各国政府应在适当级别上,同国家和国际科学界合作,在有关国家与国际组织的支持下,促进和支持有关陆地资源系统及可持续发展和管理办法所涉问题的配合当地环境的研究。应酌情优先进行下列活动:
a.评估土地潜力能力和生态系统的功能;
b.研究生态系统的相互作用以及陆地资源与社会、经济和环境系统之间的相互作用;
c.制订陆地资源的可持续能力指标,同时考虑到环境、经济、社会、人口、文化和政治因素。
通过试验项目检验研究成果
10.15 各国政府应在适当级别上,同国家和国际科学界合作,在有关国际组织的支持下,通过试验项目,研究和检验改良办法对统筹规划和管理陆地资源的适用性,包括研究和检验各种技术、社会和体制因素。
(c)人力资源开发
加强教育和培训
10.16 各国政府应在适当级别上,同有关地方当局、非政府组织和国际机构合作,促进对土地和陆地资源进行可持续规划和管理所需人力资源的开发。为此,应提供奖励,以促进地方积极性,并提高地方管理能力,特别是妇女的管理能力,办法是:
a.在中小学课程以及技术、职业和大学的培训中强调多学科综合教育;
b.对所有有关方面进行培训,使其以可持续的方法统筹处理陆地资源;
c.向社区、有关推广机构、社区团体和非政府组织提供关于在其他地方成功应用的土地管理技术和办法的培训。
(d)能力建设
加强技术能力
10.17 各国政府应在适当级别上,同其他国家政府合作,在有关国际组织的支持下,促使各方为教育和培训以及技术和技能转让作出有重点的共同努力,以支持国家、州/省和地方各级可持续的规划和管理过程的各方面。
加强机构
10.18 各国政府应在适当级别上并在有关国际组织的支持下:
a.审查并酌情修改土地和自然资源事务主管机构的任务,明确规定其任务包括环境、社会和经济问题进行多科性综合处理;
b.加强土地使用和资源管理事务主管机构之间的协调机制,以利于统筹部门性问题和战略;
c.加强地方决策能力,改进与上级的协调。

第11章
制止砍伐森林
导言
11.1 经筹备委员会第四届会议讨论,本章涉及四个方案领域。
方案领域
A.维持各种森林、林地和树林的多种作用和功能
行动依据
11.2 在为支持和发展树木、森林和林地的多种生态、经济、社会和文化作用而采取的政策、方法和机制中,存在一些重大的不足之处。许多发达国家的森林都受到了空气污染的影响和森林火灾的损害。国家一级常常需要采取更加有效的措施和办法,以改进和协调政策拟订、计划和方案制订工作;法律措施和文书;发展格局;一般民众的参与,特别是妇女和土著人民的参与;青年的参与;私营部门、地方组织、非政府组织和合作社的作用;开发技术和多学科技能和人力资源素质;林业推广和公共教育;研究能力与支助;行政结构和机制,包括部门间协调、权力下放、责任和奖励制度;资料传播和公共关系。这对于确保对持久地和无害环境地开发森林采取合理和全盘考虑的办法特别重要。粮农组织、国际热带木材组织、环境规划署、世界银行、国际自然及自然资源保护联盟和其他组织的许多报告、决定和建议中反复强调了通过充分并适当地加强机构来确保森林和林地的多种作用的必要性。
目标
11.3 本方案领域目标如下:
a.加强与森林有关的国家机构,以扩大与管理、保护和持续开发森林有关的活动的范围并提高其成效,有效地保证发达国家和发展中国家持续利用和生产林业产品并提供服务。在2000年以前,加强国家机构的能力与能量,使它们能够得到保护和养护森林的必要知识,并扩充其范围和相应地提高与森林管理和开发有关的方案及活动的成效;
b.加强和增进人力、技术和专业技能以及专门知识和能力,以便有效地制订和实施有关管理、养护和持续开发各种森林和林基资源,包括林地以及可以从中获取森林效益的其他地区的政策、计划、方案、研究和项目。
活动
(a)与管理有关的活动
11.4 在区域、分区域和国际组织的支助下,各国政府应在适当级别加强机构能力,凡有需要,促进各种森林和植被,包括其他有关土地和林基资源在支援所有部门持续发展和环境保护方面所发挥的多种作用和功能。只要有可能和有必要,就应通过加强和(或)改变现有结构和安排,并改善其各自作用之间的合作和协调来做到这点。这方面的一些主要活动如下:
a.加强行政结构和体制并使之合理化,包括提供充足的工作人员和分配职责,下放决策权责、供应基础设施和设备、部门间协调和有效的通讯系统;
b.促进私营部门、工会、农村合作社、当地社区、土著人民、青年、妇女、用户团体和非政府组织参与与森林有关的活动,和在全国范围有机会得到资料和参与训练方案;
c.审查和必要时修订与各种森林和植被,包括与其他有关土地和林基资源有关的措施和方案,并使它们与土地的其他用途及发展政策和法律挂钩;推动制定适当的法律和其他措施,据以防止毫无节制地把土地移作他用;
d.制订和实施计划和方案,包括确定国家和必要时确定区域和分区域目标、方案和准则,以便实施和随后加以修改;
e.建立、发展和维持有效的森林推广和公共教育制度,以便确保在树木、森林和林地的多种作用和价值方面更透彻地了解、评价和管理森林;
f.建立和(或)加强有关森林教育和培训的机构以及林业机构,以培养一支在专业、技术和职业方面受到训练、有技术和胜任的工作人员队伍,并重点放在青年和妇女上。
g.建立和加强与森林和林业产品各不同方面有关的研究能力,例如森林的持续管理、生物多样性、空气传导的污染物的影响、当地人民与土著人民对森林资源的传统用途、通过管理森林提高市场收益和其他与市场无关的价值等的研究。
(b)数据和资料
11.5 在国际、区域、分区域或双边机构的协助与合作下,政府应在适当级别发展规划和方案评价所必须的适当的数据基准和基线资料,以下是一些更为具体的活动:
a.收集、编纂和定期更新和分发有关土地分类和土地使用的资料,包括有关森林覆盖面积、适于植树造林的地区、濒临灭种的物种、生态价值、传统/土著土地使用价值、生物量和生产率,微观和宏观上将有关人口、社会经济和森林资源的资料相互联系,并对森林方案定期进行分析。
b.与支助森林管理、养护和发展有关的其他数据系统和来源建立联系,同时斟酌情况进一步发展或加强现有系统,例如地理资料系统。
c.建立体制,以保证公众有机会取得这种资料。
(c)国际和区域合作及协调
11.6 政府在适当级别上同各机构合作提供专门知识和其他支助,推动国际研究工作,特别着眼于促进适用技术的转让和专门培训,并确保有机会利用经验和研究成果。有必要加强协调和与森林有关的国际组织的能力,以向有关国家提供技术合作和支助,协助进行森林的管理、保存和持久发展工作。
实施手段
(a)筹资和费用评价
11.7 环发会议秘书处估计,进行这个方案各项活动平均每年(1993—2000年)需要大约25亿美元(包括8.6亿美元的国际社会赠款或优惠资金)。这只是一个大约的数字,并未得到各国政府审定。实际的费用(特别是包括非优惠资金)将取决于各国政府所采取的具体战略和方案。
(b)科技手段
11.8 所规定的规划、研究和培训活动将是实施方案和落实产出的科学技术手段。方案产生的系统、方法和专门知识将有助于提高效率。所涉及的一些具体步骤应当包括:
a.对成就、限制和社会问题进行分析,以支持方案制订和执行;
b.对研究方面的问题和研究的必要性、研究规划和具体研究项目的实施进行分析;
c.对人力资源、技术开发和培训需要进行评估;
d.制定、检验和应用执行森林、方案和计划方面的适当方法/办法。
(c)人力资源开发
11.9 森林教育和培训的具体内容将有效地促进人力资源的开发。这些内容包括:
a.开设大学毕业生和研究生学位、专业化和研究方案;
b.加强技术和职业方面的就业前、在职和推广服务培训方案,包括培训人员/教师的培训,和编制课程和教材/教学方法;
c.对与森林有关的国家组织的工作人员在项目制订、评价和监测等方面进行专门培训。
(d)能力建设
11.10 这个方案领域专门涉及提高林业部门的能力,所规定的全部方案活动都是为了这一目的。在建设新能力和提高现有能力时,应充分利用现有的制度和经验。
B.通过恢复森林、植树造林、再造林和其他重建方法加强所有森林的保护、持久管理和养护以及退化区域的绿化
行动依据
11.11 全世界的森林正受到无法控制的退化和任意改作其他土地用途的威胁,正受到不断增加的人类需求、农业扩大、有害环境的不当管理的影响,这些不当管理包括,例如缺少必要的林火控制和反偷猎措施、不能持久的商业伐木、过度放牧和无管理放牧、空气传导的污染物、经济刺激和其他经济部门所采取的导致加快森林砍伐和气候改变的其他措施的有害影响。森林减少和退化表现为土壤侵蚀、生物失去多样性、野生生物的生境受到破坏、水域面积减少、生活素质下降以及发展选择减少。
11.12 目前的形势要求采取紧急一致行动,养护并维持森林资源。在所有的活动中,适宜地区的绿化是加强公众了解和参与保护和管理森林资源的一种有效途径。这项活动应当考虑到土地使用和土地所有制格局以及当地需要等问题,并应阐明各种不同类型绿化活动的具体目标。
目标
11.13 本方案领域目标如下:
a.以保养和管理手段维护现有森林,并通过养护自然林、保护、森林恢复、再生、造林、再造林和植树在发达国家和发展中国家的有关地区保持并扩大森林和树木覆盖面积,以维持或恢复生态平衡,扩大森林对人类需求和福利的作用;
b.制订和执行适当的国家林业行动方案和(或)管理、养护和持久发展森林的计划。这些计划和(或)方案应与其他土地用途相结合。这方面,80余国目前正在国际社会支助下执行国家根据热带森林行动方案制定的国家林业行动方案和(或)计划;
c.确保持久管理并适当保养现有和新的森林资源;
d.维持和加强森林资源在生态、生物、气候、社会文化和经济方面的作用。
e.协助和支持有效实施环发会议通过的促进全球对管理、保养和持久发展各类森林的共识的不具法律拘束力的权威性原则声明,并根据这些原则,全力支持发展适当国际合作和谈判适当法律文书促进实施国家针对森林管理、保养、持久发展各类森林,包括造林、局部造林和恢复森林的各项战略和方案。
活动
(a)与管理有关的活动
11.14 各国政府应认识到必须在长期森林养护和管理政策的架构内把森林划归不同类别,在每一地区/水域设立常设单位以期达成森林的养护。各国政府应在私营部门、非政府组织、当地社团和广大公众的参与下采取行动,通过技术合作和其他方式的支持,在生态、社会和经济方面可行的地方扩大植被覆盖面。以下是一些主要的活动:
a.通过改进规划管理、和及时进行造林活动,确保对森林生态系统和林地的持续管理制度,包括清理资源和有关的研究,以及恢复退化的自然林,以恢复生产力和环境方面的作用,特别注意人类在经济和生态服务方面的需求、木基能源、农业林、木材以外的林业产品和服务、水域和土壤保护、野生生物管理和森林遗传资源;
b.建立、扩大和管理适合各国需要的保护区系统和养护单位系统、以发挥它们对环境、社会和精神的功能和价值,包括代表典型生态系统和风景的森林及原始古森林的养护、野生动物的养护和管理、酌情根据《世界遗产公约》提名世界古迹、涉及现场和现场外措施的遗传资源保护、采取确保可持续地利用生物资源和保护生物多样性及本地林区居民和土著居民的传统森林生境的支持措施;
c.设置和促进缓冲和过渡区管理;
d.在适当的山区、高原、荒地、退化的耕地、干旱和半干旱地区以及沿海区进行再种植,以控制沙漠化,防范侵蚀问题,达成其他保护作用并实施国家恢复退化土地的方案,包括社区林、社会林、农业林和放牧林,同时还考虑到森林作为国家碳穴的作用;
e.发展工业和非工业种植林,以支持和促进国家在适当地点进行有益于生态的植树造林和再造林方案,包括更新现有种植林的工业、非工业和商业目的,增加它们对人类需要的作用,抵销对原始/古森林的压力。应采取措施,通过间种和套种贵重作物促进和提供中间收成及提高对种植林投资的收益;
f.作为优先事项制订/加强种植林的全国和(或)总体计划,规定地点、范围和品种,说明需要恢复的现有种植林地区,考虑到将来发展种植林的经济方面,将重点放在本地品种上;
g.加强森林保护,防止污染、林火、病虫害和其他人为干扰,例如森林偷猎、采矿和有增无已的变换种植,无节制地引入外来动植物物种,发展和加速研究以便进一步认识与所有各类森林的管理和再生有关的问题;加强和/或采取适当措施来评估和查验植物和有关材料的边界间移动状况;
h.鼓励发展城区树林,绿化城市、市郊和农村人类住区,以便提供舒适的环境,娱乐场地并发展生产;保护树木和园林;
i.创造或改善机会,让全体人民,包括青年、妇女、土著居民和当地社区参与拟订、发展和执行与森林有关的方案和其他活动,并适当考虑到当地的需要及文化价值;
j.限制和设法制止有害的变换种植,解决其潜在的社会和生态原因。
(b)数据和信息
11.15 管理方面的活动应包括数据/资料的收集、汇编和分析,包括基线调查。下面是一些具体活动:
a.从事调查和制订并执行土地使用计划,促进绿化/种植/造林/再造林和恢复森林;
b.加强和更新土地使用和森林总量和管理资料,供作木材和非木材资源的管理和土地使用规划,包括变换种植和其他破坏森林因素的数据;
c.集中有关遗传资源和相关的生物工艺学的资料,必要时包括调查和研究报告;
d.从事调查和研究当地/土著关于树木、森林及其用途的知识,以改善可持久的森林管理的规划与实施;
e.编纂和分析有关种植林中使用的树木的品种/场地相互作用的研究数据,评估气候变化对森林的潜在影响以及森林对气候的影响,开展对与不同类型森林有关的碳循环的深入研究,以提供科学的咨询和技术支援;
f.同持久的森林管理和使用有关的其他数据/资料来源建立联系,以获得更多的数据和资料;
g.研订和加强研究,包括关于动物群及其与森林的相互作用的研究,以改善对于与森林管理和改造有关的问题与天然机制的知识和理解;
h.集中关于森林状况与影响当地的注入和排出的资料。
(c)国际和区域合作及协调
11.16 适当地区的绿化是一项具有全球重要意义和影响的任务。所以国际社会和区域社会应向这个方案领域提供技术合作和其他手段。支持各国努力的国际性具体活动应包括:
a.增加合作行动,以减少污染物和对树木和森林健康的越境影响,养护具有代表性的生态系统;
b.协调有关碳分离、空气污染和其他环境问题的区域和分区域研究;
c.编制文件并交流资料/经验,以利于问题相似、前景相似的国家;
d.加强协调并提高诸如粮农组织、国际热带木材组织、环境署、教科文组织等政府间组织的能量和能力,以提供技术,支助森林的管理、养护和可持续发展,包括支持将在1992/93年举行的《1993年国际热带木材协定》的谈判。
实施手段
(a)筹资和费用评价
11.17 环发会议秘书处估计,进行这个方案各项活动平均每年(1993—2000年)需要大约100亿美元(包括大约37亿美元的国际社会赠款或优惠资金)。这只是一个大约的数字,并未得到各国政府的审定。实际的费用(特别是包括非优惠资金)将取决于各国政府所采取的具体战略和方案。
(b)科技手段
11.18 数据分析、规划、研究、技术转让/开发和(或)培训活动是方案活动的一个组成部分,提供执行的科技手段。各国家机构应当:
a.进行与重大森林活动有关的可行性研究和业务规划;
b.开发并应用与所列各种活动有关的无害环境技术;
c.增加与遗传改良和应用生物工艺学有关的行动,以提高生产力和对环境压力的忍耐力,其中包括,例如树苗培育、种子技术、种子采购网络、菌原生质库、“试管培育”技术、现场和现场外养护。
(c)人力资源开发
11.19 有效执行这些活动的必要手段,包括培训和开发适用技术、工作设备和条件、公众的积极性和认识。具体活动包括:
a.提高规划、管理、环境保护、生物工艺学等方面的专门培训;
b.建立示范区,作为模式和培训设施;
c.通过推广、提供投入和培训,支助当地组织、社区、非政府组织、土地私有者,特别是妇女、青年、农民和土著居民/变换种植者。
(d)能力建设
11.20 各国政府、私营部门、地方组织/社区、土著人民、工会和非政府组织在有关国际机构的适当支持下,提高执行方案活动的能力。这种能力应配合方案活动的开展而加以提高和加强。能力建设活动包括政策和法律结构、国家机构建设、人力资源开发、发展研究和技术、发展基础设施、提高公众认识等。
C.促进有效率的利用和评价,以收回森林、林地和林区所提供的产品和服务的充分价值
行动依据
11.21 森林和林地作为发展的一种重要资源的巨大潜力,尚未得到充分认识。森林管理的改善可以增加产品和服务的产量,尤其是木材和“非木材林业产品”的产量,从而有助于增加就业和收入,林业产品加工和贸易产生的增值,增加外汇收入,增加投资利润。森林资源是可以再生的,所以可采用与环境保护相容的方式实行可持久的管理。在制订林业政策时必须充分考虑到利用森林资源对森林的其他价值的影响。还可以通过如生态旅游之类的“非破坏性”使用和有管理的提供遗传物质来提高森林的价值。为了提高人民对森林的价值和森林带来的好处的认识,有必要采取协调一致行动。森林的生存和森林对人类福利的持续贡献,在很大程度上取决于能否使这种努力取得成功。
目标
11.22 本方案领域的目标如下:
a.提高对树木、森林和林地所具社会、经济和生态价值,包括对缺乏森林所造成的不良后果的认识;提倡能将树木、森林和林地所具社会、经济和生态价值纳入国民经济核算制的各种方法;确保其可持久的管理方式是符合土地使用、环境考虑和发展需要的;
b.以对森林资源实行可持久的管理作依据,并遵照森林的全部木材和非木材价值结合一体的计划,促进对所有类型的森林和植物,包含其他有关土地和林基资源在内,作有效率的、合理的和可持久的利用,包括发展有效率的林基加工业、林产品增值次级加工和贸易;
c.提倡比较有效率而又可持久地利用森林和树木作为燃材和能源供应;
d.提倡森林管理和规划要包含生态旅游,以便对林区作比较全面的利用和提高经济贡献。
活动
(a)与管理有关的活动
11.23 各国政府应在私营部门、科学机构、土著人民、非政府组织、合作社会和企业家等的支持下,从事下列在国家一级经过适当协调,并获得国际组织的资金和技术合作的活动:
a.从事详尽的投资研究、供求和谐化和环境影响分析,以改进树木和森林利用并使之合理化,以及研订和设立妥当的奖励办法和管理措施,包括保有权安排,以提供有利的投资气氛,提倡良好的管理;
b.制订合乎科学的标准和准则,促进对各类森林的管理、养护和可持久开发;
c.改进无害环境的森林收获方法和作法,即生态上无害、经济上可行的方法和作法,包括规划与管理、改良设备利用、贮存和运输,以减少浪费和如有可能尽最大限度利用废料,以及增进木材和非木材林产品的价值;
d.提倡更好地利用和发展天然林和林区,包括种植林,凡有可能,应采取环境上无害、经济上可行的适当活动,包括造林作法和其他植物和动物品种的管理;
e.促进/支持林产品下游加工,以增加保留价值和其他利益;
f.促进/推广非木材林产品和其他形式的森林资源(例如药用植物、染料、纤维、树胶、树脂、饲料、文化产品、藤、竹),燃材除外,方法是采取方案和社会林业/参与性森林活动,包括林产品加工和利用研究;
g.发展、扩大和(或)改进包括木基和非木基的林基加工业的效益和效率,涉及以下一些方面:有效率的转化技术和改进对收获和加工后废料的持久利用;通过研究、示范和商业化推广天然林中的少用品种;促进增植次级加工,提高就业、收入和保留价值;通过有关机构、政策和设施,促进/改善林产品的市场和贸易;
h.促进和支持野生物和生态旅游业的管理,包括养殖,以及鼓励和支持野生品种的饲养培育,以提高农村收入和就业,确保滋生经济和社会利益,但无生态的不良影响;
i.促进适当的小型林基企业,以支持农村发展和地方企业精神;
j.改进和促进全面评价方法,掌握森林的充分价值,以期将这一价值计入木基和非木基产品的立足于市场的价格结构;
k.使可持久的森林开发和国家发展与贸易政策协调一致,并与林产品无害生态的利用相容,例如采用国际热带木材组织热带林的可持久管理准则;
l.研订、采用和加强核算森林经济和非经济价值的国家方案。
(b)数据和资料
11.24 目标和与管理有关的活动必须有下列先决条件:数据和资料分析、可行性研究、市场调查和技术资料检验。下列是一些有关的活动:
a.对林产品和服务的供需情况进行分析,以确保凡有必要,利用均有效率;
b.进行关于设立林基加工企业的投资分析和可行性研究,包括环境影响的评价;
c.进行关于目前少用品种特性的研究以便加以推广和商业化;
d.支持林产品的市场调查,以供贸易推广和情报用途;
e.方便供应充分的技术资料,作为促进更好地利用森林资源的措施。
(c)国际和区域合作及协调
11.25 国际机构和国际社会在技术转让、专业化和增进公平的贸易条件方面进行合作和提供协助,而不诉诸单方面限制和(或)禁止违反总协定协议和其他多边贸易协定的林产品和利用适当的市场机制和奖励办法均有助于解决全球关切的环境问题。加强现有国际组织的协调和工作,尤其是粮农组织、工发组织、教科文组织、环境规划署、国际茶叶委员会/贸发会议/关贸总协定、国际热带木材组织和劳工组织间的协调和工作,以提供这个方案领域的技术援助和指导,是另一项具体活动。
实施手段
(a)筹资和费用评价
11.26 环发会议秘书处估计,进行这个方案各项活动平均每年(1993—2000年)需要大约180亿美元(包括大约8.8亿美元的国际社会赠款或优惠资金)。这只是一个大约的数字,并未得到各国政府审定。实际的费用(特别是包括非优惠资金)将取决于各国政府所采取的具体战略和方案。
(b)科技手段
11.27 这些方案活动包括重大的研究和调查工作以及改进技术。这项工作应由各国政府在有关国际组织的合作与支持下加以协调。一些具体组成部分包括:
a.对木材和非木材产品的特性及其用途进行研究,以促进更佳利用;
b.在森林利用方面开发和应用无害环境和污染少的技术;
c.用于前景分析和发展规划的模式和技术;
d.对非木材林产品的开发和利用进行科学调查;
e.对森林价值进行综合评估的适当方法。
(c)人力资源开发
11.28 方案能否成功和是否有效率,取决于能否获得技术熟练人员。在这方面专门培训是一个重要因素。应当重新重视妇女的参与。从数量和质量方面来看,用于方案执行的人力资源开发工作应包括:
a.开发所需的专门技术,以执行方案,包括建立各级专用培训设施;
b.开办/加强进修培训班,包括研究金和参观考察,以更新技能和技术专门知识,提高生产率;
c.加强与改善森林资源利用有关的研究、规划、经济分析、定期监测和评价的能力;
d.通过提供便利和奖励办法提高私营部门和合作社的效率和能力。
(d)能力建设
11.29 各项方案活动都包含了能力建设,包括加强现有能力的内容。改进行政管理、政策和计划、国家机构、人力资源、研究和科学能力、技术开发以及定期监测和评价都是能力建设的重要组成部分。
D.建立和(或)加强森林和有关方案、前景和活动,包括商业贸易和进程的规划、评估和系统观察能力
行动依据
11.30 为了从数量和质量上评价效果和为了纠正不当之处,评估和系统观察是长期规划的必要组成部分。但是,在森林资源管理、保护和开发中这种体制是常被忽视的一个方面。在许多情况下,甚至缺乏有关森林面积和种类,现有收获量和储存量等的基本资料。许多发展中国家缺乏完成这些任务的机构和机制。有必要立即改变这种状况,以便更好地认识森林的作用和重要性,订出切合实际的计划,有效地养护和管理森林及森林的再生和持久发展。
目标
11.31 本方案领域的目标如下:
a.加强或建立评估和系统观察森林和林地的制度,以估计有关森林资源的质量和可用于造林的土地、土地所有制的方案、项目和活动的影响,并把这些制度纳入研究和深入分析的持续过程,同时确保对规划和决策过程作出必要的修改和改进。应特别强调农村人员参与这些过程;
b.为经济学家、规划者、决策人员和当地社区提供有关森林和林地资源的有效而合适的最新资料。
活动
(a)与管理有关的活动
11.32 各国政府和机构必要时应当与有关国际机构和组织、大学和非政府组织合作,对森林和有关方案和进程进行评估和系统观察,以便使它们不断得到改进。这项工作应与有关的研究和管理活动联系起来,在可能的地方以现有制度为基础。以下是一些重要的活动:
a.在有关国家一级对森林覆盖面的数量和质量状况及变化和森林资源的状况包括土地分类、土地使用及其现况进行评估和系统观察,并酌情把这项活动与规划联系起来,作为制订政策和方案的基础;
b.建立国家方案和进程的评估和系统观察制度,包括确定定义、标准、规范和相互校准方法,以及采取纠正行动和改进方案和项目的制订与执行工作的能力;
c.依照诸如发展目标、成本和效益、森林对其他部门的助益、社会福利、环境状况和生物多样性这类重要变数对涉及森林开发和保护的提案的活动的影响及其在本地、区域和全球的影响进行估计,并在适当情况下估计各国不断改变的技术和财政需要;
d.发展国家森林资源评估和评价系统,包括必要的研究和数据分析,在可能的情况下,涉及木材和非木材森林产品和服务的一切问题,并在可行的情况下把结果纳入国民核算和规划体制的规划和战略;
e.建立必要的部门间和方案的联系,包括改进取得信息的方法,以便在制订规划和方案时采取通盘考虑的方法。
(b)数据和信息
11.33 可靠的数据和信息对于本方案领域是至关重要的。在与有关国际组织合作下各国政府应在适当情况下不断改进数据和资料和确保数据和资料的交流。所设想的一些重大活动如下:
a.收集、汇编和交流现有资料,并确定有关本方案领域各方面问题的基线资料;
b.协调涉及数据和资料活动的方案的办法,以确保准确性和一致性;
c.例如对适于造林的土地、能力和合适程度进行专门调查;
d.加强研究支助,和便于取得和交流研究成果。
(c)国际和区域合作及协调
11.34 国际社会应向有关政府为执行本方案领域提供(技术和财政)支持,包括下列活动:
a.为系统观察和评估森林资源状况,确立概念结构和制订可热爱的标准、规范和定义;
b.建立和加强国家体制协调机制,进行森林评估和系统观察活动;
c.加强现有区域和全球网络,交流有关资料;
d.加强诸如国际农业研究协商小组(农研协商组)、粮农组织、国际热带木材组织、环境规划署、教科文组织和工发组织等现有国际组织的能力和能量并改进其工作,以便在这一方案领域提供技术支持和指导。
实施手段
(a)筹资和费用评价
11.35 环发会议秘书处估计,进行这个方案各项目的活动平均每年(1993—2000年)需要大约7.5亿美元(包括大约2.3亿美元的国际社会赠款或优惠资金)。这只是一个大约的数字,并未得到各国政府的审定。实际的费用(特别是包括非优惠资金)将取决于各国政府所采取的具体战略和方案。
11.36 加速发展包括执行上述与管理以及数据/信息有关的活动。与全球环境问题有关的活动包括那些将有助于用于评估/评价/处理全球性环境问题的全球性信息的活动。加强国际机构的能力,包括加强一些国际组织的技术人员及其执行能力,以满足各国的需要。
(b)科技手段
11.37 评估和系统观察活动包括一些重大研究工作、统计模式和技术革新。这些活动都已纳入与管理有关的活动。后者反过来又会改进评估和定期评价的科学与技术内容。这些活动中的一些具体科技组成部分有:
a.发展与定期评价和评估有关的技术、生态和经济方法和模式;
b.发展数据系统、数据处理和统计模式;
c.遥感和地面勘查;
d.发展地理信息系统;
e.评估和改进技术。
11.38 应使这些活动与其他方案领域中的类似的活动和部分建立联系,并取得一致。
(c)人力资源开发
11.39 这些方案活动预见到专门化(如遥感的使用、地图绘制、统计模式的制订)、培训、技术转让、研究金和现场示范方面的人力资源开发的必要性。
(d)能力建设
11.40 各国政府应与有关国际组织和机构合作,发展执行本方案领域所必要的能力。这项工作应与其他方案领域的能力建设工作组相一致。能力建设的工作应包括下列方面:政策、公共管理、国家一级的机构、人力资源和技能开发、研究能力、技术开发、信息系统、方案评价、部门间协调和国际合作。
筹措国际和区域合作的资金
11.41 环发会议秘书处估计,进行这个方案各项活动平均每年(1993—2000年)需要大约7.5亿美元(包括大约5.3亿美元的国际社会赠款或优惠资金)。这只是一个大约的数字,并未得到各国政府的审定。实际的费用(特别是包括非优惠资金)将取决于各国政府所采取的具体战略和方案。
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