全国妇联妇女研究所国际妇女研究室主任、副研究员杜洁

    作为妇女权益的重要内容，以及衡量国家妇女地位的重要标志，妇女参政一直是妇女运动和公共政策的焦点。上个世纪初，全球争取妇女权力的焦点集中在争取妇女选举权和其他社会权力。从十九世纪末开始的妇女参政运动，经过一个世纪艰苦卓绝的奋争，到二十世纪四、五十年代，世界上大部分国家都赋予妇女在法律上的选举权和其他社会权利。然而，法律文本上的平等和现实仍存在很大差距。简要分析目前男女参政的落差，令我们看到，真正实现男女平等参与决策仍然有很长的路要走，也许要经过比争取选举权更漫长的奋斗。
此文聚焦妇女在国家高层政治特别是政府和人大的参政比例。它关系到快速提升中国在世界上性别平等的排序。妇女参政不仅日益成为政治文明的标志，也越来越在国际政治中发挥了软实力的作用，而这正是中国政府正在国际上致力于打造的。

    男女参与国家政治决策比例的差距

    到2010年1月，世界上国家元首或政府首脑中女性比例为6.0%；在高层政府决策中，女性部长在整体中的比例分别为：社会事务部长8.2%，财政部长2.27%；住房和城市事务部部长1.98%；经济和发展部部长1.6%，国防部长1.04%，在议会，全世界议长中女议长站14%，妇女在下议院比例的世界平均值为19.3%，2010年参议院中的女性比为17.8 。因此，从世界看，妇女参政与男性相比仍有很大差距。
    中国妇女参政虽然在不断进步，但比例离联合国1990年提出的妇女在立法机构中至少要占30%的席位这一目标还有相当差距。按照目前国际衡量一个国家妇女参政水平的重要指标女议员的数量和比例，中国虽然略高于全球平均水平，但在世界的排名不断下降，从1994年的第l2位下降到2011年的第51位，仅为21.3%。在政府任职方面: 上届全国的省部级以上女干部比例为11%，正部级只占7.3%（2009年）。与此同时，截至2010年1月，有47个国家的女性正部长比例达到了25%以上，其中芬兰的女部长比例最高，为63.2%，遥遥领先于排在第62位的中国。
    在进入高层决策的妇女中，在主干线担任正职的少：中国31个省(市、区)「四大班子」现任「一把手」中已有7位女性。分别是福建孙春兰、福建梁绮萍、安徽李斌、重庆邢元敏、江苏张连珍、浙江乔传秀、广西陈际瓦（2012年1月11日，陈际瓦被补选为广西政协主席，由此成为广西政协第一位女主席，也是广西四大班子中首位正省级女官员）。除了当下唯一的女省委书记孙春兰、唯一女省长李斌，其他5人都是政协主席。
女性较多地停留在中层和副职，成为高级干部的比例较低。地厅级13.7%，县处级16.6%（2009）2008年，全国妇联妇女研究所进行了有关女干部成长规律及培养方式的调研，发现，女官员成长存在辅助性岗位多，重要岗位少;虚职多、实职少;本职多、兼职少等问题，被称作「三多三少」。

    促进妇女参与决策的举措：比例的运用

    提高妇女在政府和议会中比例的最有效的办法，是制定妇女参与的比例，被作为促进妇女参政的快通车。联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》规定缔约国为加速实现男女事实上的平等而采取的暂行特别措施不得视为歧视（第四条１）。1995年联合国四次世界妇女大会纲领性文件《北京行动纲领》要求妇女在各级参与决策的比例应该不低于30%。在1930-1980年间，世界上只有10个国家制定了有关妇女参政比例。在1995年世妇会后到2009年，100多个国家分别制定了各种有关妇女参政的比例。在具体形式上，既有通过宪法提出为妇女预留席位（印度、巴基斯坦等）；也有在选举法律中规定政党提交的议员候选人名单中的妇女比例（法国、阿根廷等）；更多的政党自愿制定妇女参政比例（如英国工党、瑞典的大部分政党、印度国大党、南韩的民主党等，中国台湾国民党和民进党也都制定了相关比例） 。同时，在执行比例中也创新了不少方法，如全部是女性候选人名单、双胞胎配额、在选票上交叉排序男女候选人等 。
    中国共产党早在20世纪20年代中央苏区的时候就规定了25%的妇女参政比例，在延安边区政府有相关规定 。建国以来，中国已经形成了以宪法为框架，以《妇女权益保障法》、《选举法》等专门法律为基础，以党政部门颁布的文件和纲要主要是中组部制定的《关于进一步做好培养选拔女干部、发展女党员工作的意见》以及《中国妇女发展纲要》为指南和目标，以地方实施办法和纲要细则为落实的促进妇女参政的法律政策体系。这些法律政策分别就妇女在党政部门任职、妇女入选人大代表、妇女入选村委会等各个层面的政治参与制定了相关的比例和指标。比如，有关妇女在政府和人大参政，中国中组部2001年4月出台的《关于进一步做好培养选拔女干部、发展女党员工作的意见》中规定：省、自治区、直辖市和市(地、州、盟)党委、人大、政府、政协领导班子要各配一名以上女干部，县(市、区、旗)党委、政府领导班予要各配一名以上女干部，省、市、县三级党政领导班子后备干部队伍中的女干部，应分别不少于10%、15%和20%。《中华人民共和国选举法》（2004）规定了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例（第六条）。2007年，全国人大十届五次会议又正式通过了《关于第十一届全国人大代表名额和选举问题的决定》，明确要求第十一届全国人民代表大会代表中，妇女代表的比例不低于22％。各地也出台政策措施推进妇女参与人大。这些都极大地促进了中国妇女参政。
    然而，与世界发展趋向相比，我国法律政策中对妇女参政比例的规定存在差距。一是提法保守：我国至今还保持90年代规定的相关领导班子中必须至少有一名女性的政策话语，而对其他方面如中层干部的比例还没有特别提法 ；二是缺少实操措施的创新，缺乏针对中国不同地区特点落实有关比例措施的探索；三是现有提法不够刚性，没有对违规的惩罚。比如，全国人大女代表的比例至今没有实现全国人大十届五次会议规定的不低于22％的要求，对于未达标的省份代表团并没有纠正或惩罚措施。四是有相关政策主要是如女公务员提前退休规定，使很多女干部提前退出领导岗位，导致女干部高层人选匮乏。

    新的发展和突破

    在中共十八大召开之前，各省份的党代会陆续召开。近期全国女性高层任职频繁，调整密度之大为近年来所罕见，表明中央和地方对妇女参政的重视和大力推动。全国31个省(市、区)中，有29个省份有女性省委常委，女性省委常委已达到34名。其中，福建、安徽、辽宁和贵州都有两名女性常委。江苏更是在去年11月省委党委换届后罕有地出现三名女常委，这在最近十几年来的地方党委换届中首次出现。 据不完全统计，2011年至今，包括李斌、王侠、陈际瓦在内，共有21名省部级(包括副职)女干部履新。

    这些女干部的出现，引起了传媒的关注。这些脱颖而出的女干部的成长路径 体现了如下特点：
    一是组织部门：（1）加大了跨领域、跨地域交流：此次女官员调动中，原西藏党委常委、宣传部长崔玉英调任中央对外宣传办公室副主任，原国家计生委主任李斌调任安徽省省长。而广西政协主席陈际瓦有跨三省份交流的工作经历。1996年就入省委常委的浙江省政协主席乔传秀从基层干起，既有跨省调动，又有中央与地方互动的经历。 （2）消弱任职中的社会性别分工：女性任职的业务范围在传统上往往是局限在分管纪检、宣传、统战和群团等工作。但目前几位履新的女官员的工作经历更多地涉入了政治决策的核心领域。比如，原国家计生委主任李斌作为安徽的行政首长，江苏省委常委、副省长黄莉新兼任江苏重点城市无锡市委书记。
    二是妇女干部自身：（1）女性自身素质过硬：履新的女官员拥有知识技能和管理实践的丰富积累：她们中不乏高学位、高职称，起点普遍高。她们中大部分都是从本省机关的初级职位开始，一步步晋升到现职。去年刚刚升职的安徽省委常委沉素琍，就是从地方教育局科员做起，历任外贸局长、县委副书记、省物价局局长，到成为主政一方的铜陵市委书记。（2）可圈可点的政绩：在本次履新的女官员，对地方经济社会文化发展做出了骄人政绩。比如王侠、沉素琍、赵素萍、王燕文都有主政一方、担任所在省份重要地市市委书记的经历。但是，在这方面研究和媒体似乎挖掘不够。

    迎接挑战，继往开来

    要快速提高中国妇女参政在世界的排名，需要提高女人大代表及妇女在政府高层任职的比例。因为妇女在决策和管理机构，特别是议会和政府内阁中是否担任重要角色，是国家妇女参政排序的主要指标。按照既有的程序培养出更多像以上提到的优秀女干部显然不够高效。那么，应该用什么措施在明年第十三届人大提高女人大代表比例？是否应当出台比例规定？应当出台什么样的比例规定？如何在实施中奖励政策创新，规治不积极作为和不达标的结果？这些是亟待决策者和研究者共同探讨的议题。

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