十八大报告解读：

政治发展和政治体制改革为促进历史妇女参政提供新的契机

全国妇联妇女研究所国际妇女研究室主任杜洁副研究员

    扩大人民民主和稳妥推进政治体制改革，是党的十八大报告提出的全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标之一。十八大报告强调人民民主是社会主义的生命，国家一切权力属于人民，提出要发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，这些都为进一步促进妇女参政提供了良好的机会和环境。

    促进妇女参政是扩大人民民主专政和推进政治改革的重要内容。妇女占人口的半数，是政治文明建设的生力军，没有妇女的广泛参与，就没有真正意义上的人民民主。回顾过去，我们看到我国女性在党政、人大、政协、城乡社区治理的等各个方面，参与的规模和影响在不断上升：1）十八大出现了自1978年以来首次有两位女性政治局委员同时当选的新局面，表明了妇女在高层决策的参与有所加强；2）全国人大代表的女性比例已经由第一届的12%上升到第十一届的21.33%，比第十届提高了1.1个百分点。女人大代表积极行使政治权利，参与国家立法工作，审议政府工作报告，参与国家和社会事务管理；3）妇女积极参与人民政协，女委员比例为17.66%。这些来自各行各业的优秀女性组成妇联届，代表妇女及各党派团体和各族各界进行政治协商、民主监督、参政议政；4）妇女积极参与基层民主治理。女性进入村委会的比例从2006年以后保持在20%以上。她们（包括女书记、女村长、女村委委员）和妇女骨干在城乡社区的民主建设中发挥了重要作用；5）妇女在社会组织管理和社会公益活动中日趋活跃。总之，妇女在党政领导岗位、人民代表大会制度、协商民主制度、基层民主制度、法制建设等各方面日益发挥着重要作用。

    十八大报告所提的全面建成小康社会的宏伟目标，特别扩大人民民主和稳妥推进政治体制改革，为促进中国妇女参政上新水平提供了历史契机。为了进一步推动妇女参政，必须以男女平等基本国策为指南，以联合国倡导的社会性别平等主流化为策略，以十八大报告提出的政治建设各个层面为框架，将性别平等议题纳入政治发展和政治体制改革。因此，在全面建成小康社会中进一步推动中国妇女参政，是深入贯彻落实政治建设的重要内容：

    第一，在加强人民代表大会及民主协商制度过程中极大促进妇女在人大、政协中的比例和参与。党的十八大报告将加强人民代表大会及民主协商制度最为民主建设的重要渠道。回顾以往的经验，中国制定了相关的法律政策以确保人大女代表和政协女委员比例不断提高。2004年，《中华人民共和国选举法》规定了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例（第六条）。2007年，全国人大十届五次会议又正式通过了《关于第十一届全国人大代表名额和选举问题的决定》，明确要求第十一届全国人民代表大会代表中，妇女代表的比例不低于22％。这些都极大地促进了妇女参政。但是，全国人大女代表、政协女委员的比例仍然偏低：2008年第十一届人大女代表比例为21.3%，政协女代表比例为17.7%，与第四次世妇会北京行动纲领重申的在立法决策机构中女性至少达到30%的目标还有一定的距离。人大女代表比例的国际排名不断下滑，已由1994年的第12位降至2012年的第60位。然而其他国家在促进妇女进入议会方面正大步地向前迈进。根据国际议会联盟的报告，截止2012年1月1日，妇女在议会中的比例在30%以上的国家已经增至30个，还有13个国家女议员在25%-29.9%之间。而我国人大女代表的比例至今没有实现全国人大十届五次会议规定的不低于22％的要求。明年，第十二届全国人大、全国政协会议即将召开，将选举出新的人大代表和政协委员，为高提高女人大代表和政协女委员的比例提供重要契机。妇女在人大和政协比例的提升迫在眉睫，它不但关系到十八大政治建设的深度和广度，更直接关乎中国妇女政治地位在世界上的排名。

    第二，在完善基层民主制度中促进妇女在村居委会中的参与和比例。党的十八大报告将健全党组织领导的、充满活力的基层群众自治机制，作为完善基层民主制定的重要内容。回顾中国基层民主建设走过的二十多年，妇女参政得到重视。民政部1999年颁布《关于努力保证农村妇女在村委会成员中有适当名额的意见》，要求确保1998年颁布的《村委会组织法》中有关村民委员会成员中妇女应有适当名额的规定落到实处。2010年新修改的《村委会组织法》对妇女进入村委会、村民代表大会作了进一步规定。同时，《中华人民共和国妇女权益保障法》（2005年）和《中国发展纲要》（2001-2010及2011-2020）都作了相关规定。各级妇联组织积极推动相关法律政策出台，各种妇女组织积极开展各种工作，以提升妇女参政的能力。目前已经形成了政府部门、妇联和各种新型妇女组织密切合作、共同促进基层妇女参政的局面。农村妇女参与村委会比例得到提升：女村委比例2006年上升到23.2%，而这一比例在2005年以前之一在16%以下。但是，妇女在村委比例仍然偏低，特别是担任一把手村委会主任的比例持续偏低，到2011年全国农村村民委员会中，女性在村委会委员中占22%，女村委主任占11.2%。除了比例偏低，在职务分工上女村委多为妇女主任、计生主任等，只有少数妇女担当促进村社经济发展的重要领导角色。这与当前呈现的农业的女性化妇女撑起农业生产大半边天的状况极不相符。中国基层妇女参政比例偏低的现象引起国际社会关注。在审议中国执行联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》过程中，联合国消除对妇女歧视委员会希望中国采取措施以提高农村妇女参政水平。相信在贯彻落实十八大提出的基层群众自治过程中，通过相关部门的重视和努力，定会极大提高农村妇女参政比例和能力。

    第三，在全面推进依法治国中促进法治更有力地保护妇女儿童权利。党的十八大报告作出了全面推进依法治国的重大决策和战略部署，将其作为到2020年全面建成小康社会的重要内容。回顾中国法治建设的历程，性别平等议题一直受到关注。我国已逐步形成了以宪法为基础，以妇女权益保障法为主体，包括一批相关法律在内的促进妇女发展、维护妇女权益的法律法规体系。在立法过程中，妇女组织和群众积极参与谏言，致力于推动性别平等的议题纳入立法。1995年以来，全国人大及其常委会制定了多部涉及保护妇女权益的法律，并进行了有关法律修订及法律问题的决议。比较突出的包括《婚姻法》（2000年）和《妇女法》（2005年）的修改等。然而，这些法律中有关性别平等的规定与国际社会要求相比仍存在差距。主要包括：一是缺乏对性别歧视的明确定义。男女平等作为一项基本的原则虽得到多部法律确认，但尚缺乏甄别性别歧视的可操作性定义，缺乏有效的执行和纠惩措施。二是缺乏针对妇女特殊权益议题的专门立法。虽然许多地方人大和政府制定了预防和制止家庭暴力的法规和规定，但是还没有国家级的专门立法出台。许多国家普遍重视反家暴立法，目前世界上有80多个国家和地区对家庭暴力进行了专门立法，为我国提供了参考。总之，党的十八大报告提出了科学立法的要求，联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》要求包括中国在内的签署国对歧视进行明确地定义，打击对妇女的暴力犯罪，必将推动中国性别平等立法更上新水平。在执法和司法过程中，相关部门越来越重视性别平等议题。人大及相关部门积极组织针对妇女权益的执法检查，有力地促进妇女权益法律条款的执行。但是，在现实中法律文本和现实仍存在着很大差距，一些维护妇女的法律法规仍得不到有效的执行。比如《土地承包法》、《物权法》、《妇女法》都规定了妇女的土地权利，但是在现实中一些村社作出的、侵害妇女土地权益的决议尚未得到纠正和惩罚，严重地侵害了妇女利益，挫伤了她们参与社会主义新农村建设的积极性。十八大报告中提出了进一步深化司法体制改革，将有法必依、执法必严、违法必究作为全面建成小康社会的重要内容，必将为解决类似妇女土地权利等议题提供历史契机。

    第四，在深化行政体制改革促进妇女参与政府管理和国家性别平等机构建设。十八大报告将深化行政体制改革作为政治体制改革的重要组成部分，提出了今后一段时期行政体制改革的重点任务，包括加快政府职能转变、稳步推行大部门改革等一系列措施。回顾中国行政体制改革走过的历程，一是妇女参与政府管理得到重视。中组部2001年4月出台的《关于进一步做好培养选拔女干部、发展女党员工作的意见》中规定：省、自治区、直辖市和市(地、州、盟)党委、人大、政府、政协领导班子要各配一名以上女干部，县(市、区、旗)党委、政府领导班予要各配一名以上女干部，省、市、县三级党政领导班子后备干部队伍中的女干部，应分别不少于10%、15%和20%，有力地促进妇女进入各级党政领导班子。二是建立了国家促进性别平等的机制国务院妇女儿童委员会，起草颁布了国家妇女发展纲要。作为协调政府各部门的国家级的协调机制，国务院妇女儿童工作委员会在推动中国实现性别平等和妇女发展发挥了重要作用。但是，和世界发达国家相比，我们仍存在差距，如妇女参与政府管理比例仍然偏低；女性担任领导职务仍存在三多三少问题，即副职多正职少，虚职多实职少，边缘部门多主干线少；女公务员提前退休规定，使很多女干部提前退出领导岗位，导致女干部高层人选匮乏；国家妇女儿童工作委员会的决策影响和机构建设仍有待加强等。目前，国际社会在行政管理中注重性别平等，更多以个人的综合能力水平、而不是仅仅以生理性别决定公务人员的升迁和进退。不仅如此，为了促进妇女进入政府管理，还积极实行倾斜与妇女的政策，即联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》提出的为加速实现男女事实上的平等而采取的暂行特别措施（第四条１）。与此同时，国际社会和各国政府日益重视加强专门的国家机制在促进性别平等中的作用。比如韩国等一些国家加强了已有机构并扩大了工作范围，包括提高级别、增加预算和工作人员、扩大职能、发展组织网络、改善政府内部的协调等，提高了国家机构的影响力、权威性和效率。将性别平等纳入行政体制改革，有助于解决多年来的女公务员提前退休、女性担任领导的三多三少等难点问题，极大提升妇女参政水平，并使行政体制改革兼顾公平和效率。

    中国共产党和国际社会的经验表明，提高妇女参政比例的最有效的办法，就是制定专门的比例。中国共产党早在20世纪20年代中央苏区的时候就规定了25%的妇女参政比例，在延安边区政府有相关规定。建国以来，中国已经形成了以宪法为框架，以《妇女权益保障法》、《选举法》等专门法律为基础，以党政部门颁布的文件和纲要主要是中组部制定的《关于进一步做好培养选拔女干部、发展女党员工作的意见》以及《中国妇女发展纲要》为指南和目标，以地方实施办法和纲要细则为落实的促进妇女参政的法律政策体系。这些法律政策分别就妇女在党政部门任职、妇女入选人大代表、妇女入选村委会等各个层面的政治参与制定了相关的比例和指标，为进一步促进妇女参政奠定了基础。然而，这些政策与国际的良好经验相比还存在差距，主要有：一是比例不够高。如我国至今还保持90年代规定的相关领导班子中必须至少有一名女性的政策规定（相当于20%），以及人大女代表的比例不低于22%，与联合国倡导的30%的基本比例仍有差距，与其他国家相关政策相比差距显著。比如西班牙2007年通过的《性别平等法》中规定，各类选举候选人名单中的男女比例均不得低于40%和不得高于60%。近年来，一些国家又提出立法和决策机构中妇女比例占50%的目标；二是缺乏操作性和创新性。相关比例在执行过程中，一方面缺乏有效的措施以确保优秀的妇女脱颖而出；另一方面，有关妇女的比例往往成为限制更多妇女进入领导岗位的制约。比如在村委会选举中，一些地方认为只要有一名妇女进入村委会，就完成了任务，这样使其他优秀妇女很难进入。相比之下，一些国家及政党在执行妇女参政比例中创新了不少方法，如全部是女性候选人名单、双胞胎配额、在选票上交叉排序男女候选人等，以确保更多德才兼备的妇女进入决策岗位；三是不够刚性。对执行比例规定不力的部门和单位缺乏纠正或惩罚。这些都影响了促进妇女参政特别措施的力度。

    我们相信，有党政部门的高度重视，妇联和其他民间妇女组织的积极参与，中国一定能够站在国际的高度，继往开来，在全面建成小康社会中推进中国妇女参政。

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