三个平等的战略思想与新时期男女平等基本国策
从性别平等与公共政策视角解读习近平总书记同全国妇联新一届领导班子集体谈话时的重要讲话

妇女研究所所长助理、国际室主任杜洁研究员

    习近平总书记同全国妇联新一届领导班子集体谈话时的重要讲话，深刻阐明了中国特色社会主义妇女发展的道路和方法。特别是三个平等的战略思想，即确保妇女平等依法行使民主权利、平等参与经济社会发展、平等享有改革发展成果 ，为在全面深化改革的新时期探索建立法规政策性别平等评估机制提供了思想理论指南。沈跃跃在全国妇联十一届一次执委会议上的讲话中强调，要在认真学习贯彻习近平总书记重要讲话精神过程中，加强对贯彻落实男女平等基本国策深层次问题的理性思考 。本文从性别平等与公共政策视角，对习近平总书记同全国妇联新一届领导班子集体谈话时的重要讲话所提出的三个平等的战略思想进行学习和解读，以探讨它对新时期男女平等基本国策和公共政策分析与评估的重要意义。

    一、三个平等战略思想的理论和现实意义
    三个平等在新时期从多重视域丰富和发展了性别平等和妇女发展的理论与实践：一是从民主政治建设和实现公民权利视角强调男女的平等权利，即权利的平等。二是从建成有中国特色社会主义小康社会视角出发，强调男女平等参与经济社会发展，即机会的平等。三是从实现中国梦和中华民族伟大复兴的角度，强调男女平等享有改革发展成果，即结果的平等。它在全面改革开放新形势下具有重要意义：

    第一，三个平等战略思想继承了我们党对性别平等和妇女发展的光荣传统。重视性别平等和妇女发展是中国共产党的光荣传统。从毛泽东同志充满激情的妇女能顶半边天，邓小平同志关心妇女工作和妇女人才培养、江泽民同志代表第三代中央领导人在1990年提出全党全社会都要树立马克思主义妇女观以及1995年进一步提出把男女平等作为促进中国社会发展的一项基本国策、到胡锦涛同志代表第四代中央领导多次强调各级党委和政府要牢固树立马克思主义妇女观，坚决贯彻男女平等基本国策，体现了中国共产党历代领导人对性别平等和妇女发展的高度重视。在党的十八大以后，习近平总书记代表第五代中央领导在同全国妇联新一届领导班子集体谈话时强调，要坚定不移走中国特色社会主义妇女发展道路，这是实现妇女平等依法行使民主权利、平等参与经济社会发展、平等享有改革发展成果的正确道路，为党领导的中国特色的妇女发展和性别平等事业赋予了时代内涵。

    第二，三个平等是党和国家性别平等发展战略的创新和升华。2010年，胡锦涛同志《在纪念三八国际劳动妇女节100周年大会上的讲话强》中提出了三个平等战略，将其作为各级党委和政府充分认识广大妇女的重要作用和做好新形势下妇女工作的目标和要求。2011年11月，时任中华人民共和国副主席习近平同志在《妇女与可持续发展国际论坛开幕式上的致辞》中，强调中国将继续坚持男女平等，努力发展妇女事业，积极为妇女平等依法行使民主权利、平等参与经济社会发展、平等享有改革发展成果创造条件，将三个平等作为国家发展的战略和目标。2013年，习近平总书记在同全国妇联新一届领导班子集体谈话时在更高的层面上进一步强调三个平等，将其上升到男女平等基本国策和中国特色社会主义妇女发展道路的核心内容。

    第三，三个平等抓住了新时期进一步推动性别平等和妇女发展的难点重点。正如宋秀岩指出：‘三平等’的战略思想，牢牢抓住了制约妇女发展的根本问题，丰富了男女平等基本国策的科学内涵，为新时期妇女事业发展指明了奋斗目标 。从我国目前性别平等公共政策体系和维护妇女权益工作看，权利和机会的平等一直受到高度重视，已经形成以《宪法》为指导、《妇女权益保障法》为主体，国家《妇女发展纲要》为战略措施的法律政策体系。但是在现实中男女不平等仍然存在，第三期中国妇女社会地位调查显示了无论在教育、就业、参政、社会保障、健康等各个领域，都不同程度地存在着性别不平等。这说明，基于权利和机会平等的法律措施虽然重要，但是不足以实现性别平等的结果，需要基于平等结果出发，制定暂行特别措施，为妇女创造专门的机会和福祉，如提高妇女参政比例的措施。这类措施虽然在某个特定历史时期对男女不一视同仁，但是从长远来看有助于消除性别歧视，达到实质性的平等，这正是促进我国有效消除性别不平等的重点。因此，三个平等的提出很好地契合了新时期中国进一步推进性别平等事业的关键，由以往关注权利和机会平等，延展到结果的平等，注重实效。

    第四，三个平等契合国际推动性别平等的先进理念。我国作为保护妇女人权公约的缔约国和签署国，从上个世纪八十年代起，陆续签订了联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》（《消除公约》）、第四次世界妇女大会通过的北京宣言、行动纲领等国际公约和文件。权利、机会和结果平等被有关妇女人权国际公约反复强调和提倡，国际社会越来越多地重视结果的平等。《消除公约》提出为加速实现男女事实上的平等采取的暂行特别措施（第四条１），联合国倡导妇女在各级决策层占30%的基本比例。倾向于结果平等的政策日益成为衡量国家或机构促进性别平等的决心和力度，代表了先进的性别平等理念。三个平等将结果的平等与传统上所强调的权利和机会的平等并列，体现了新时期党的性别平等和妇女发展基本理念和目标与国际公约和先进理念的契合。
总之，三个平等集中阐述了新一届领导人在性别平等方面的新思想、新观点、新要求，为在中国发展进步历程中促进男女平等发展指明了方向、目标和使命，具有很强的思想性、理论性和指导性。特别是它对于贯彻落实男女平等基本国策和对公共政策进行分析评估具有纲领和指南性的意义。

    二、三个平等对男女平等基本国策和公共政策分析评估的指导意义
    三个平等所蕴含的权利平等、机会平等和结果平等的思想，对贯彻落实男女平等基本国策和对公共政策进行分析评估提供了指南。评估男女平等基本国策的贯彻落实，就是要深入分析男女在各个发展领域是否充分实现了权利平等、机会平等和结果平等。以下以三个平等为指导，讨论对中国男女平等基本国策的评估方法。

    第一，在权利和机会平等方面，社会主义制度最大限度地保障了广大妇女的根本利益和各项权利。1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》和1954年颁布的《中华人民共和国宪法》明确宣告，妇女在政治、经济、文化教育、社会生活和家庭生活的各个方面享有与男子平等的权利。其后又在《婚姻法》、《土地改革法》、《选举法》等一系列法律法规中，保障妇女的婚姻自主权、土地所有权、选举权和劳动保护权。在中国特色社会主义道路的探索和实践中，党和国家进一步健全保障妇女权益的法律体系，制定修订了妇女权益保障法、女职工劳动保护特别规定、就业促进法、劳动合同法、义务教育法等一系列法律法规，颁布实施《中国妇女发展纲要》，将妇女发展目标任务纳入国民经济和社会发展规划纲要 。这一切都在制度上保障妇女的权利和机会的平等。
然而，我们也应当看到在现实中由于传统观念和习俗的影响，许多保障妇女权利和机会的法律政策难以真正落实。比如，虽然国家法律政策保障农村妇女土地权益，但是在承包土地的分配、流转过程中，农村妇女的失地和土地收益受损问题仍然突出。第三期中国妇女社会地位调查数据显示，2010 年没有土地的农村妇女比2000 年增加了11.8 个百分点，农村妇女无地的比例比男性高9.1个百分点。很多地方由于歧视妇女的村规民约和传统习俗的影响，相关法律的规定难以落到实处。而这个问题如果没有得到及时解决，在十八届三中全会后在土地流转、住房财产抵押、转让等过程中农村妇女的土地和财产权益会面临更大挑战。又如，虽然《妇女法》、《就业促进法》等法律政策规定了保障妇女平等就业权利的措施，但是据第三期中国妇女社会地位调查显示，有10%的女性报告在就业方面曾遭遇过性别歧视，明显高于男性的相应比例（4.5%）。在有求职经历的女大学生中，24.7%曾经遭遇过不平等对待。即便是女性高层人才，也有19.8%认为性别给自己的职业发展带来阻碍 。这说明，我国虽然在国家制度和法律政策文本中保障男女平等权利和机会，但是还需要很好的落实。

    第二，虽然国家制度和法律保障男女平等权利和机会，但是一些实施条例和措施影响了妇女获得与男性的平等机会。比较突出的是男女劳动者的退休年龄仍然存在差异。《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978] 104号）文件所规定的退休年龄，是男性60岁退休，女干部55岁退休，女工人50岁退休。然而随着改革开放和市场经济的发展，这一诞生在计划经济体制下的、为了保护妇女的退休年龄政策，给妇女带来十分不利的影响。过早退休不仅损失工资收入，还直接影响退休后的养老金 ；特别是影响50岁左右的女干部升职的机会。全国妇联已经连续十年以上向全国人大和国务院提出修改立法政策的建议。于此同时，国际社会在行政管理中注重性别平等，更多以个人的综合能力水平、而不是仅仅以生理性别决定公务人员的升迁和进退。

    第三，在基于结果平等的政策措施方面，我们仍面临着很多挑战。一是对公共政策的性别平等的评估还没有覆盖到经济和社会发展的各个领域，在政策制定、执行监测和结果评估过程中，性别平等议题还没有系统地纳入各个环节和过程。王岐山同志代表党中央在中国妇女十一大的开幕式上发表的讲话中，强调要坚决贯彻男女平等基本国策，提出了三个在，即要在立法决策中充分体现性别意识，在改善民生中高度关注妇女需求，在社会管理中积极回应妇女关切，使男女平等真正体现到经济社会发展各领域、社会生活各方面 。这需要将把握妇情和进行性别监测评估纳入党政部门的日常工作。

    二是对暂行特别措施的认识有待提高，相关的倾斜措施还应加大力度。以妇女参政为例：中国共产党早在20世纪20年代中央苏区的时候就规定了25%的妇女参政比例。建国以来，中国的《妇女权益保障法》、《选举法》等专门法律，以及中组部制定的《关于进一步做好培养选拔女干部、发展女党员工作的意见》、国务院制定的《中国妇女发展纲要》等，分别就妇女在党政部门任职、妇女入选人大代表、妇女入选村委会等各个层面的政治参与制定了相关的比例和指标。但是，相关措施缺乏强制性和力度，影响了其提高妇女参政比例的效能，中国妇女参政比例仍未达到国际社会妇女参政的最低标准30%的要求。

    总之，从三个平等分析男女平等公共政策和法律中展示了喜忧掺半的局面：一方面新中国建立以来，在男女权利和机会平等上取得了巨大进展，尽管一些政策措施在落实中还有很大差距。另一方面，有关部门的条例规定中仍存在阻碍男女享有同等机会权利的内容，对于促进实质性平等的暂行特别措施仍存在认识上的误区，相关法律政策措施仍需加强。

    三、小结
    三个平等的战略思想对新时期贯彻落实男女平等基本国策具有重要意义，它应成为法律和公共政策分析和评估的指导原则。从三个平等评估分析男女平等基本国策及法律和公共政策，就是要考察它们是否保障男女在权利、机会和结果各个方面的平等，特别是是否以结果为导向制定了暂行特别措施以及相关规定的力度和效能。在三个平等中，注重结果的平等是中国现阶段贯彻落实男女平等基本国策最为关键然而也最具挑战的内容。