全面二孩政策的实施，必将带来一定规模婴幼儿人口的增长，并由此带来家庭对托幼公共服务需求的刚性增长，而这也就对政府不断完善托幼公共服务体系、不断提高托幼公共服务水平提出新要求。2010年以后我国政府出台了一系列学前教育公共服务政策措施，针对3岁以上儿童的托幼公共服务事业获得了空前发展。但相对而言，3岁以下的托幼事业的发展则较为滞后和薄弱。本文主要梳理了我国针对3岁以下儿童的托幼公共服务政策与事业发展的历史和现状，以期为相关研究和实践提供一定参考。

1.新中国建立后至20世纪50年代
这一时期，人民政府通过发布条例、规程和意见等，初步奠定了党领导下新中国托幼事业发展的基本政策和制度框架，规定了托幼园所的任务、性质、管理体制及托幼事业发展方针等。在这样的方针政策指引下，事业发展较快，极大地满足了人民群众的需求。
新中国成立后，党领导下的人民政府规定了幼儿园的双重任务，1952年《幼儿园暂行规程（草案）》规定幼儿园的任务是：教育幼儿，使他们的身心在入小学前获得健全的发育；同时减轻母亲对幼儿的负担，以便母亲有时间参加政治生活、生产劳动、文化教育活动等。”尽管没有单独规定托儿所的目标任务，但与幼儿园同样，托儿所天然地负有并承担起减轻母亲的幼儿照料负担的责任和角色。
托儿所的社会福利保障性质也被法律条例所确定。1951 年中央人民政府政务院发布《中华人民共和国劳动保险条例》，规定各企业工会基层委员会应根据企业情况与职工需要，办理托儿所等集体劳动保险事业，奠定了托儿所为职工提供劳动保障和社会福利的性质。
在托幼机构管理上，中央也规定了托儿所和幼儿园的归属部门。1956年教育部、卫生部、内务部《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》规定，凡收托三岁以下儿童的机构称托儿所，统一归卫生部门领导，凡收托三岁以上儿童的机构称幼儿园，统一由教育部门领导。在此通知中，中央对快速发展托幼的方针、政策和制度也有了明确规定，指出今后应当按照“又快、又多、又好、又省”的方针，“根据需要与可能的条件积极发展托儿所、幼儿园”。1958年，党中央、国务院进一步提出全国应在三到五年的时间内基本完成“使学龄前儿童大多数都能入托儿所幼儿园的任务”。
50年代中后期，由于中央大力发展托幼事业方针政策的指引，托幼事业取得突飞猛进式的发展。1954年11月26日康克清《在中国人民保卫儿童全国委员会年会上的工作报告》中提到，“五年来全国的托儿组织、幼儿园和小学校都有迅速的发展。全国各城市与农村按照群众参加生产的需要，逐渐成立了各种类型的托儿组织。根据国家统计局1953年统计，全国为工厂、机关、学校女职工开办的托儿所（不包括哺乳室、街道托儿站和农村抱娃娃组），已比解放前增加了30倍强。” 福利性质托幼事业的迅速发展，为大量多子女妇女就业解除了后顾之忧。在1958年12月10日《中国共产党八届六中全会关于人民公社若干问题的决议》中提到，“公社适应广大群众的迫切要求，创办了大量的公共食堂、托儿所、幼儿园、敬老院等集体福利事业，这就特别使得几千年来屈伏在锅灶旁边的妇女得到了彻底的解放而笑逐颜开”。

2.20世纪60年代至80年代
这一时期是托幼政策和事业发展的波折期。60年代的政策方针主要是巩固和提高，但到了文革时期则进入发展低谷期。80年代后随着群众对托幼需求的日益增长，党中央和政府提出要重视发展托幼园所，托幼事业重新得以较快发展，特别是家庭托儿所受到群众欢迎。
1961年中共八届九中全会决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”八字方针。托幼机构的发展也朝着巩固和提高的目标逐步恢复正常发展秩序。但到了“文化大革命”时期，托幼事业发展受到严重影响，托幼机构数量大幅减少，其中3岁以下托幼事业发展同样受到很大影响。
20世纪70年代，国家开始重新提出要重视发展托幼事业，托幼事业逐步得以恢复发展，至80年代，托儿所、幼儿园数量大幅增长。在妇联等群团组织的大力鼓励和支持下，家庭托儿所等社会力量办的0—3岁托儿事业也得到快速发展，解决了很多家庭对幼儿照看的需求。
1979年五届人大二次会议《政府工作报告》中指出，“要十分重视发展托儿所、幼儿园，加强幼儿教育”。1979年教育部、卫生部等13个单位联合召开了全国托幼工作会议，同年，中共中央、国务院转发《全国托幼工作会议纪要》的通知，提出在国务院设立托幼工作领导小组及其办事机构，负责研究和贯彻有关托幼工作的方针、指示，制订事业发展规划等。1980年，国务院托幼工作领导小组成立，办公室设在全国妇联。从1979年7月全国托幼工作会议至1980年底，全国29个省、市、自治区一级建立了托幼工作领导机构和办事机构。
1981年，中共中央转发了全国妇联党组《关于两个会议情况及一九八一年妇联工作要点的报告》的通知（中发〔1981〕19号），提出全国妇联“应把抚育、培养、教育三亿以上的儿童和少年，作为自己的工作重点”。全国妇联则按照中央的指示，对儿童少年工作，其中包括托幼工作进行了全面部署。
1982年，习仲勋“在全国妇联四届四次执委会扩大会议上的讲话”中指出：“全国妇联应把抚育、培养、教育三亿以上儿童和少年，作为自己工作的重点的指导思想。……要抚育、培养、教育好儿童和少年,其中一项重要工作就是抓好幼托工作。现在入托难的问题在有些地方还比较突出，妇联组织要主动配合有关部门切实加以解决。”遗憾的是，随着国家机构改革，全国托幼领导小组及其办事机构在1982年被撤销，托幼领导机制的建立健全受到影响。1987年，在国务院办公厅转发国家教委、国家计委、卫生部等《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示》要求重新重视托幼工作，提出“托儿工作对提高我国人口素质有重要意义，对此也要予以重视和加强。”

3.20世纪90年代至2010年前
这一时期的主要特点是社会力量为主体的办园方针和托幼社会化、市场化倾向突出，并由此带来入园难、入园贵及托儿所萎缩等问题。
从20世纪90年代起，儿童工作领导机制逐步健全完善，1990年国务院妇女儿童工作协调委员会成立，1993年更名为国务院妇女儿童工作委员会。
但这一时期，社会力量为主体的办园方针和托幼事业发展的社会化、市场化倾向也逐步确立和发展。从颁布的纲要和相关法律中可以看出，这一时期托幼方针政策出现“重教轻托”、“重市场轻公益”、“重社会轻政府”倾向。1992年《九十年代中国儿童发展规划纲要》强调社会力量办园方向。2001年《中国儿童发展纲要（2001－2010年）》规定了学前教育的主要目标和发展学前教育的方针，即“适龄儿童基本能接受学前教育。发展0—3岁儿童早期教育。建立并完善0—3岁儿童教育管理体制。” 2003年国办发《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》则明确今后5年幼儿教育改革和发展的总方针是“继续坚持动员全社会力量，发展幼儿教育”，进一步强调了社会力量办托幼机构。

4.2010年以来
2010年是托幼政策与事业发展的又一历史转折点，党中央和国务院出台一系列托幼公共服务相关政策规划和行动计划，突出强调托幼服务的社会公益性，同时对面向3岁以下托幼也提出一定要求，但托幼事业发展还不能满足家庭实际需求。
2010年，中共中央、国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，提出要重视0—3岁婴幼儿教育。2010年，国务院颁发《关于当前发展学前教育的若干意见》，提出着力解决“入园难”问题，满足适龄儿童入园需求，但该意见没有对0—3岁托幼服务做出具体要求。
2011年发布的《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》在“儿童与教育的目标中指出：“促进0—3岁儿童早期综合发展。基本普及学前教育。…积极开展0—3岁儿童科学育儿指导。积极发展公益性普惠性的儿童综合发展指导机构，以幼儿园和社区为依托，为0—3岁儿童及其家庭提供早期保育和教育指导。加快培养0—3岁儿童早期教育专业化人才”。从中可看出国家对面向0—3岁幼儿的公共服务体系构建有了一定设想和要求。

5.中国托幼事业发展的经验和启示
一是，在党领导下的托幼服务事业发展历程中，特别是在改革开放前，党和政府始终把托幼事业的目标和性质定位为两个，即解放妇女生产力、解除妇女的后顾之忧和教育幼儿，这样的目标定位有利于幼儿和妇女双方的发展，值得继承和发扬。
二是，我国托幼政策和事业经历了波澜曲折的发展道路，今后需要进一步统筹好儿童、妇女与社会发展的关系，进一步加强预测和规划，使今后的托幼事业更加平稳发展。与此同时，一定历史时期内还曾出现“重教轻托”、“重市场轻公益”、“重社会轻政府”倾向，而目前为止，国家和社会对托幼公共服务的认识也还有一定局限，需继续转变理念，将托幼政策上升到社会政策的高度，而不仅仅停留在学前教育政策层面，从而使托幼公共服务更好地与社会经济发展相协调。
三是，当前3岁以下托幼公共服务事业发展缓慢，需要加强对3岁以下托幼需求和服务供给状况调查研究，提高3岁以下托幼公共服务的规划性，为妇女和儿童发展营造更好的环境和条件。

文件链接：

随着国家经济建设和文化建设的日益发展，今后将有更多的妇女参加生产劳动和社会工作。为帮助母亲们解决照顾和教育自己的孩子的问题，托儿所和幼儿园必须有相应的增加。今后应当按照“全面规划、加强领导”和“又快、又多、又好、又省”的方针，同时根据需要和可能的条件，积极发展托儿所和幼儿园。
要明确托儿所、幼儿园的领导关系，首先要划清托儿所和幼儿园的界限。托儿所和幼儿园应依儿童的年龄来划分。即收三周岁以下的儿童者为托儿所，收三至六周岁的儿童者为幼儿园。
——教育部、卫生部、内务部《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》，1956年2月23日

解决三岁前婴幼儿入托难的问题。目前城市备种托幼组织中收托的孩子三岁以上占多数，三岁以下婴幼儿入托比较困难，而这些孩子对母亲的拖累最大。希望各地根据群众需要，从多方面设法解决。创造一些经验，逐步满足群众的需要。在解决入托难的问题时，要优先照顾独生子女，以利于计划生育工作的开展。
——吴全衡《在全国托幼办公室主任会议上的总结发言》，1980年12月30日

（作者 和建花 全国妇联妇女研究所副研究员）