婴幼儿照护服务是生育支持的重要内容，对于促进女性职育平衡、减轻家庭养育负担具有积极作用。作为我国婴幼儿照护服务体系的重要组成部分，托育服务取得了积极成效，托育机构和托位数量稳步增加，以企业、社区、单位、家庭等为主体的多元化、多层次服务供给体系逐渐形成。但值得注意的是，我国托育服务的财政投入未形成制度性安排，普惠托育服务经费投入少、机构运营成本高、托育服务价格贵等问题尚未得到根本解决。尽管居民送托意愿和需求较高，但对现有服务的负担能力不足，最终导致部分机构托位空置率较高，出现托育服务供给与家庭需求之间明显错位的局面。当前阶段，既需要广泛吸收和借鉴其他国家的经验做法，也需要深入调查研究我国面临的问题和挑战，充分认识加大托育服务投入、优化托育服务供给的重要意义。

托育服务纳入基本公共服务的国际经验

　　（一）德国：将婴幼儿享受托育服务上升为法定权利。近年来，德国通过立法保障家庭享有托育服务的权利、明确托育投入分担机制等方式推动托育服务普及，逐步将托育变成人民应享有的“权利”。2005年和2008年德国先后出台《托育促进法》和《托育财务法》。自2013年8月起，所有1岁及以上的儿童均享有法定入托权利或由专业保育员照顾，即政府必须保障每个拥有1岁小孩的家庭无须排队或抽签便可获得优质平价的托育服务。德国对托育服务的财政投入由联邦、州和市三级政府共同负责，其中联邦政府占1.5%，一般仅用于基础设施建设与修缮；州政府承担34.5%，市政府承担64.0%，可用于托育机构的运营支出。2019年，德国出台《儿童日托优化法》，提出联邦政府在三年内投入55亿欧元，支持全国16个州提升托育服务质量。

　　（二）日本：逐步推动实施幼儿教育和保育免费化。为应对少子化问题，日本连续出台《育儿支援法》《认定儿童园法修正案》《育儿支援新制度》等，根据幼儿年龄及父母双方的就业情况提供灵活、多样、可及的托育服务。2019年10月起，日本正式实施幼儿教育和保育免费制度，补贴费用由中央和地方各承担50%。在入托费用方面，托儿所根据家庭的收入高低实行差额收费，3～5岁幼儿全部免费上幼儿园，免缴居民税的低收入家庭中的0～2岁婴幼儿可免费上托儿所。2022年6月日本参议院通过《儿童家庭厅设置法》，计划在2023年成立“儿童家庭厅”（4月3日属于首相直接管理机构的儿童家庭厅正式启动），负责综合应对少子化问题，在托育服务免费化方面继续扩大财政投入。

托育服务纳入基本公共服务的重要价值

　　在普及托育服务方面，德国和日本的制度设计对我国优化托育服务供给具有一定借鉴作用。加大对婴幼儿托育的公共投入是促进家庭、经济和社会发展必不可少的基础工程，投资托育对促进父母就业、保护家庭收入、支持经济增长也具有重要作用。

　　（一）托育“纳基”是降低养育成本、改善养育体验的必要手段。当前，我国托育收费价格较高，多数家庭的消费能力难以承受。2021年基于备案托育机构的调查显示，我国乳儿班、托小班和托大班每月平均收费为2278元、2023元、1916元，分别相当于全国居民人均月支出的1.3倍、1.2倍、1.1倍，部分地区收费标准更高。从备案托育机构类型看，民办和营利性机构超过92%，财政投入不足、普惠性机构少是托育服务价格高的主要原因。将托育服务纳入基本公共服务，加大托育服务公共财政投入，是降低托育服务价格、降低家庭养育成本的必要举措。

　　（二）托育“纳基”是促进儿童发展、提高人口素质的重要方式。0～3岁阶段是以相对较少投入获得儿童早期发展干预最佳效果的关键时期，将托育服务纳入基本公共服务，加大托育服务公共财政投入，不仅有利于解决家庭婴幼儿照护困难，而且能够全面提高儿童早期发展水平，是促进人的全面发展、提升国家人力资本素质的基础性工程。例如，1998年至今，经济合作与发展组织成员国以“强势开端”为主题持续开展的儿童早期保育项目，不断加大儿童托育投入，充实保育政策工具箱，明显改善了托育服务的水平和质量，提升了儿童早期发展水平，也在一定程度上对生育水平回升产生了积极影响。

　　（三）托育“纳基”是扩大女性劳动参与、保障劳动力供给的有效做法。近年来我国女性劳动参与率下降的主要原因之一即是照护婴幼儿的机会成本小于经济成本，使得部分女性不得不放弃职业发展机会转而承担养育照护责任。将托育服务纳入基本公共服务，有助于降低养育孩子的经济成本、提高婴幼儿入托率，还可促进女性劳动参与水平提升，带来可观的就业效应。根据经济合作与发展组织成员国的托育服务发展经验，3岁以下婴幼儿的入托率每提高1个百分点，女性就业率大约可以提高0.11个百分点。

　　（四）托育“纳基”是完成民生目标、增加就业岗位的有力措施。托育行业具有投资周期长、人力成本高、经济收益低等特点，过度依赖市场资本力量推动托育发展更容易出现服务价格高、质量良莠不齐、机构抗风险能力低、运营不稳定等问题，影响行业公信力和群众对托育服务的接受度。按照现行托育机构设置标准，全国完成“十四五”时期末托位建设目标可提供接近200万个保育员岗位，可新增接近50万个管理、保健、安保、餐饮等相关岗位。在不考虑市场效益的前提下，假如按照2022年全年全员劳动生产率15.30万元/人计算，“十四五”时期末托育服务的有效供给每年将可创造近3825亿元的劳动价值。托育服务纳入基本公共服务有助于保障实现托位建设目标、提高行业信用和可持续发展能力。

托育服务纳入基本公共服务的政策建议

　　当前，我国托育服务仍处于起步阶段，在发展前期建立基本制度框架对于推动行业可持续发展、保障服务高质量供给具有重要意义。因此，应充分借鉴西方发达国家的制度安排和政策设计经验，优化托育服务供给体系，建立常态化财政经费投入机制，综合减轻托育服务的建设和运营成本，降低托育服务价格至群众可负担的水平，逐步将托育服务纳入基本公共服务。同时，也应充分吸取其他国家发展公共托育服务过程中的教训，避免出现公共托育机构运营效率不高、人才供给不足、灵活性不够等问题，避免因服务质量和安全问题增加育儿焦虑。推动托育服务纳入基本公共服务，应将对托育服务成本的科学测算作为前提，调查研究影响服务价格的主要因素，集中力量优先解决场地、运营等主要问题，详细估计中央—地方两级财政投入规模并明确分担比例。在此基础上，对标普惠性幼儿园和公办幼儿园进行服务降价，保障婴幼儿及其家庭都能够获得安全、健康、可负担的婴幼儿照护服务。

来源/人口发展观察

作者/ 史毅

作者单位/ 中国人口与发展研究中心