更好发挥个税鼓励生育的功能
作者： 资料来源：性别研究视界 发布时间： 2023-07-20
5月5日召开的二十届中央财经委员会第一次会议强调，要建立健全生育支持政策体系，大力发展普惠托育服务体系，显著减轻家庭生育养育教育负担，推动建设生育友好型社会，促进人口长期均衡发展。党的二十大报告也强调优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本。税收支持政策是我国生育支持政策体系的重要组成部分。其中，个人所得税作为以个人各类应税所得为课税对象的直接税，在准确判断纳税人的税收负担能力、精准降低生育养育教育成本、提高家庭可支配收入等方面具有独特优势。因此，检视和优化个人所得税法的制度设计，对充分发挥其生育激励功能、推动实现适度的生育水平和人口规模、推动新时代人口高质量发展具有重要意义。
2022年，国务院发布《关于设立3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除的通知》，将婴幼儿子女照护支出纳入个人所得税专项附加扣除项目，直接惠及每个生育家庭。这是继2018年我国修订个人所得税法增加子女教育、大病医疗等专项附加扣除项目之后，又一降低家庭生育养育教育成本的重要举措。至此，我国现行个人所得税法已经初步形成包括3岁以下婴幼儿照护、子女教育等生育成本定额扣除和生育补贴、津贴等生育税收优惠的生育支持制度体系，从税收减免和税基扣除两个方面共同发力，助推个人所得税鼓励生育功能的实现。 但整体来看，我国个人所得税法在激励生育的制度设计上还存在立法精细度不足、优惠覆盖面相对狭窄、鼓励生育的效果仍有提升空间等问题。具体而言，包括以下几个方面： （一）生育成本税前扣除力度较弱。首先，生育相关费用扣除标准较低且项目较为单一。每月定额扣除1000元的3岁以下婴幼儿照护和子女教育专项附加扣除，难以切实减轻生育压力。其次，扣除标准设计的精细化程度不足。统一采用固定额度的制度设计，对纳税人所在地区经济水平、家庭结构以及子女数量、年龄、健康等因素的考量不足，导致税法“量能课税”等价值理念在扣除实践中未能充分体现。 （二）生育税收优惠适用空间有限。一方面，目前只有妇女才能成为生育补贴、津贴个人所得税免税待遇的适格主体，男性作为配偶即使获得生育补贴、津贴也不能享受免税待遇。另一方面，税收优惠的范围仅限于生育保险性质的补贴、津贴，用人单位支付的与生育休假相关的工资性补贴、津贴不能免税。个人所得税法对生育补贴、津贴的税收优惠与社会保险绑定过于紧密，普适性有所不足。 （三）制度设计存在逆向调节的效果。尽管个人所得税法增设了3岁以下婴幼儿照护、子女教育等支持生育的专项附加扣除项目，但优惠政策无法惠及年收入低于6万元的生育人群。而且，专项附加扣除额度在一个纳税年度扣除不完的不能结转至以后年度扣除，也不利于收入相对较低的纳税人获得支持。即便纳税人收入较高，能够充分享受各种专项附加扣除，但囿于个人所得税采用累进税率，增加税前扣除额度，高收入纳税人较之低收入纳税人将获得更大的减税收益。从结果上看，现行制度设计没有充分发挥个人所得税调节收入分配的功能。 为充分发挥个人所得税法鼓励生育的功能，应当坚持税收法定、量能课税、税收公平等基本原则，进一步优化个人所得税制度，建立更加系统化、合理化的税收鼓励生育制度。 （一）完善生育支出的税前扣除制度。其一，适当提升生育费用扣除额度并逐步建立差异化、精细化的扣除标准。例如，可以为子女数量较多的纳税人提供更高的扣除额度；根据子女年龄阶段的不同，设计差异化的照护费用、教育费用扣除标准；引入扣除额度动态调整机制，增强费用扣除与物价指数、消费水平的相关性。其二，适当扩展生育费用扣除的覆盖范围。 （二）扩大生育补贴、津贴的税收优惠范围。一方面，可以逐步扩展生育补贴、津贴的内涵和外延。例如，将其主体界定为生育妇女及其配偶，从而使得男方所获生育补贴、津贴也能够享受税收优惠。另一方面，可以通过法律解释或拟制等方式，将纳税人在产假、延长产假、男方陪产假等生育休假期间从用人单位获得的工资性生育补贴、津贴，纳入个人所得税法实施条例第十条中“其他补贴、津贴”的范畴。如此，可以增加生育家庭的可支配收入，增强个人所得税对生育的支持力度。当然，考虑到财政承受能力以及个人所得税收入调节功能的发挥，可以为工资性生育补贴、津贴设定相应的减免限额，避免高收入人群滥用税收优惠政策。 （三）改进生育支持的设计方式。首先，为缓解收入分配中可能存在的逆向调节效应，可以适当提高针对中低收入纳税人生育子女的税收优惠。例如，允许年应纳税所得额不超过3.6万元的纳税人，每月按照1500元标准进行婴幼儿照护专项附加扣除；允许未用完的生育相关专项附加扣除额度结转至以后年度进行扣除；等等。其次，可以逐步探索将目前“税基式”生育费用税收优惠设计向“税额式”优惠转变，通过直接抵免应纳税额的方式，消除个人所得税累进税率造成的逆向分配问题。未来条件允许时，还可以尝试构建个人所得税与社会保障体系的联动机制，对未能完全享受个人所得税生育费用税收优惠的低收入群体，直接发放与生育费用抵免税额相同的生育补贴。如此，可以更好地解决个人所得税在生育支持领域的公平分配问题，更加精准地为中低收入者生育子女提供必要的支持。
